萬州出租車風波焦點有二：政府是否有權力收回和分配原來的出租車經營權；政府確定的出租車公司的經營權的授予是否經過公開、公正、公平的程序

　　本報特約記者 吳小亮 麥維

　　6月14日，重慶市萬州區的127名出租車司機將上訴狀遞交給重慶市高級人民法院，

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要求撤銷重慶市第二中級人民法院的一審行政判決，并確認萬州區政府、萬州區公路運輸管理處的具體行政行為違法，恢復原告依法從事出租車經營的權利。

　　這是近兩年間，圍繞著萬州區政府對出租車經營指標重新分配所引發的第三輪訴訟。

　　第一輪：兩名個體出租車司機狀告運管處

　　“我們的出租車經營權是合法取得的，以前發的時候就沒有標明有效期限，現在說取消就取消，我們覺得不合理。”萬州出租車業主代表劉仁全、陳曉蓉6月底對記者說。

　　萬州區20世紀90年代初開始自發出現個體私營出租車，1998年發展到900余輛，出租車市場基本穩定，初具規模。2001年，萬州區政府開始提倡公司化經營，80％的出租車掛靠了出租車公司，每個月向出租車公司交納100多元的管理費后，即可經營出租車業務。截止到2001年，萬州區共有各種類型的出租車公司18家。

　　2001年12月，萬州區政府制定了《規范萬州城區公交車出租車管理的實施方案》(簡稱101號文件)，規定萬州現有987輛出租車按規定年限實行報廢，不準延期經營，對報廢的指標和新增的指標，按政府導向和市場法則相結合的辦法投放市場。

　　這就意味著，現在運營的出租車的8年車輛報廢期一到，車主將不再擁有出租車經營權，經營權將由政府收回重新分配。

　　對此，萬州區政府秘書長祁小川解釋說：“出租汽車經營權是社會資源，該資源的公共性決定了不可能被一小部分人長期地占有。這就需要政府根據客觀需要，規范其管理。”他進而強調，“8年是科學的期限，這和出租車報廢年限一致，便于管理。”

　　2002年年初，萬州區又根據《關于規范城區出租車管理有關問題的會議紀要》，將出租車指標分配給區屬的東贏公司、區汽車運輸總公司，以及三個移民管委會即將組建的三家出租車公司。該規定特別強調稱，所有出租車指標只能由上述五家公司按市場法則取得。

　　按照萬州區出臺的政策，獲得出租車經營權指標的五家公司，在收取承租人9萬元左右的保證金后，將一輛新車交給承租人經營。8年承租期間，承租人平均每個月向公司交納租金約4500元，承租期間的油料、修理、年檢等費用則由承租人負擔。這引起了個體出租車司機的強烈不滿。

　　“政府對市場的管理可以理解，但不能如此剝奪我們已經取得經營權的人員的利益。”女業主秦夢婭激動地說。

　　2002年10月，出租車個體業主劉仁全首先將萬州區公路運輸管理處告上了法庭，要求予以頒發出租車經營許可證。隨后，出租車司機彭章宣也對萬州區公路運輸管理處提起了行政訴訟。這些涉及出租車經營權的民告官的官司，均以業主們的敗訴而告終。

　　第二輪：四家出租車公司與區委會對簿公堂

　　據萬州區運輸管理處羅斌處長介紹，當初出臺101號文件的主要目的是為了加強出租車的管理，改變原來甩客、拒載、亂收費的情況，減少經營主體，推進公司化經營。區政府秘書長祁小川則強調，萬州是根據上級政府的規定，參照大城市的做法出臺了適合自己情況的政策。

　　如此一來，萬州區原有的987輛個體出租車經營指標以及新發放的出租車經營指標，均由這五家公司經營，出租車個體經營戶如果還要繼續從事出租車經營，必須去政府指定的出租車公司租車經營。

　　該方案一經出臺，更引起了出租車業主們的廣泛不滿。

　　“政府憑什么就認為公司經營一定比個體經營好？” 當地出租車司機何文玉說。

　　對于業主們關心的五家公司的資格取得問題，據記者了解，這一問題突出反映在龍寶移民管委會下轄有經營權的出租車公司的確定過程中。

　　2002年，龍寶管委會轄內按照萬州區政府101文件的要求，由其所屬企業組建了一家龍都出租汽車有限責任公司。該公司組建后，引起了轄區其他6家企業的強烈不滿，認為無法平等地參與出租車經營權的競爭。龍寶管委會遂決定，在其轄區內評選出一家符合條件的出租汽車公司。最后評委會根據參評公司匯入款情況、企業經營資質、機構、場地等，決定由順達公司取得龍寶管委會的出租汽車經營權。

　　2003年年初，龍寶管委會轄內未獲得出租車經營權的四家出租車公司將龍寶移民開發區管委會告上了法庭，要求判定該評審辦法無效。2003年12月、2004年4月萬州區人民法院一審、重慶市第二中級人民法院二審分別作出原告敗訴的判決，認為龍寶管委會的行為是合法有效的具體行政行為。

　　第三輪：百名出租司機與萬州區政府行政訴訟

　　2003年8月，以向勇、覃偉為訴訟代表人的127名萬州出租車經營戶，向重慶市第二中級人民法院提出了撤銷區政府的違法決定并準予原告從事出租車經營的訴訟請求。

　　在該行政訴訟中，原告認為萬州區的做法剝奪了原告依法從事出租車經營的權利，違反了國家交通部發布的《出租汽車旅游客運管理規定》和國家建設部、公安部《城市出租汽車管理辦法》以及《重慶市道路運輸管理條例》等法規做出的關于允許符合條件的個體戶經營出租汽車、允許各種經營主體平等競爭的規定。

　　區政府辯稱，政府對公共資源的配置以及對直接關系到公共利益的特種行業的管理，是行政機關自由裁量權限范圍內的職能，其目的是為了對有限的公共資源的取得和直接關系公共利益的市場準入進行有效的控制，使之最大限度為公眾提供服務。據此，萬州區政府的行為僅是行政機關在其行政權限內對公共資源配置的一種內部行為，因而原告的訴訟請求不成立。

　　法院經審理認為，根據《重慶市道路運輸管理條例》第四條“區、縣(自治縣、市)人民政府應當根據本行政區域經濟和社會發展的需要，編制道路運輸發展規劃，并與本市人民政府制定的道路運輸發展規劃相協調”的規定，萬州區政府對本行政區域的道路運輸編制了相應的規劃，并據此作出了相關文件，并無不當。且出租汽車有償使用權屬社會公共資源，政府可以對公共資源的配置進行有效管理和控制，使對公共資源的利用最大限度地發揮。

　　2004年5月26日，一審法院作出了原告的訴訟請求不成立，駁回向勇等127人訴訟請求的判決。

　　不過，萬州區政府2003年10月還是作出了停止執行萬州府辦101號文件的決定。“我們在等待重慶市出臺統一的出租車管理條例。”祁小川秘書長解釋說。

　　據有關媒體報道，重慶將通過四個管理辦法對出租行業結構、行業經營方式、車輛產權機制、駕駛員職業道德等方面進行規范。這四個辦法是出租汽車管理辦法(已出臺)、出租汽車質量信譽考核辦法、出租汽車托管法、出租汽車產權調整辦法。按照這些辦法，目前經營車輛不足200臺的出租車企業今后將不具備經營出租車資格，企業要么推行股份制改造，要么被其他企業按托管法進行托管。今后將全面推行公司化經營，并將逐步取消個人承包。

　　政府管理權限與程序

　　出租車行業作為一個公共服務行業，毫無疑問需要規范，但究竟應該如何來規范？萬州出租車經營權的三輪訴訟中，個體出租車業主們將矛頭指向兩個問題：一、政府是否有權力收回和分配原來的出租車經營權；二、政府所定的五家出租車公司是否經過公開、公正、公平的程序。

　　清華大學公共管理學院教授于安認為，行政法上的“特許”指的是出讓，“本來是我的，我不做了給你做，或者是你本來沒權做，授權之下你可以做。如果將城市出租車的經營權納入公共權力的性質，政府是可以對出租車數量進行控制的。”

　　但他同時指出：“經營權是否具有公共性質的標準，應該看這種資源是否具有稀缺性，如無線電波頻、土地就屬于稀缺而非取之不盡的資源，一般可由政府直接控制；還有一些事項其確定條件是相對的。比如設置銀行，很多國家對于銀行業的市場準入都設置了嚴格的條件。但是一些西方國家近年來也放松了銀行準入的條件，所以有時稱為公共資源的事項也不是絕對要有數量控制，也不一定非要由政府來管。”

　　中央民族大學法學院的熊文釗教授認為，按照《行政許可法》的規定，對于資源有限的事項可以設置特許，但應該通過公開公正的招投標的方式來取得許可。

　　對于政府是否能夠直接確定五家公司作為出租車經營權的獲得者，兩位教授一致認為這種做法有欠妥之處。

　　于安教授說，出租車這種特許權的設置應該是相對的，政府管理應有一個公共理由。比如乘客普遍利益是不是受到影響，而不能只為了自己“方便管理”就濫用特許權力。

　　“事實上，出租司機宰客與特許的設置沒有必然的聯系。也就是說，如果政府認為出租行業全部公司化管理就一定比個體好，需要說明理由。比如是否與乘客安全有直接關系？如果個體司機不能保證對乘客安全承擔相應民事責任，可以要求從業人員具有一定的熟練程度，但不應該由政府直接指定哪家公司從事經營。”

　　“公共資源財產處分如果只針對特定的公司，又缺乏公開透明的程序，政府的行為很難被確定是合法的。”熊文釗教授肯定地說。

　　同時，對于收費標準，熊教授指出，如果這么多個體司機都認為保證金以及份錢過高，就應該進行價格聽證來制定一個大家都可以接受的價格。另外，對于公共資源經營權出讓所得的利益，應該列入地方財政，用于公共道路建設等公共事項，而不能變成政府小金庫。“許可誰、不許可誰應當有一個比較科學公平的程序。”熊教授特別強調。

　　2004年7月1日開始實施的《行政許可法》，確定了“信賴利益保護原則”，也就是說行政許可一旦設立，就不能隨意更改、撤銷、廢止。毫無疑問，該原則為解決此類問題提供了理論支持。

　　“政府的決定不能朝令夕改，我們還是對勝訴抱有希望。”一位彭姓司機對記者說 。

　　出租車行業駛向何方？

　　對于出租車行業到底是否屬于政府應該管、應該通過什么方式管的問題，各界尚有意見分歧。中國的出租車行業仍將難以走出目前的怪圈

　　本報特約記者 麥維 吳小亮

　　近些年有關城市出租車行業的紛爭幾乎不斷，從深圳國運、華旅公司先后因為利用出租車牌照非法融資、重復質押而引起的大規模上訪事件，到北京市數百名出租車司機因為不滿出租車公司侵奪利益、上告無門而采取的過激行為；從大城市的公司化管理被專家指為壟斷并呼吁放開出租車市場，到許多中小城市紛紛回收個體出租車經營權而大力推行公司化管理，政府對出租車行業的管理似乎陷入了一種難以突圍的怪圈。

　　目前中國85％以上的城市對出租車行業采取公司化的管理模式，而原先以個體出租車為主的南京、重慶等城市目前亦都在大力推進公司化管理模式。此模式受普遍青睞的主要理由就是“便于管理”。有的地方運輸管理部門毫不避諱地講，交風險抵押金向公司包車更容易讓司機不敢造次、服從管理。

　　這種便于政府管理的模式，普遍遭到各地出租車司機的反抗，也受到諸多學者的激烈抨擊。司機的不滿當然主要集中于公司不提供服務卻拿走了太多的利潤，而學者則認為公司化的管理模式實質為壟斷經營，限制了行業的自由競爭。

　　到底是公司化經營還是個體化經營更有利于出租行業的健康發展？政府是否可以收回出租車業主以前已獲得的出租車經營權？圍繞著這一系列問題，各個城市根據自己的情況分別做了探索。其中溫州的出租車業模式曾得到不少專家的認可。

　　簡單說來，溫州的做法是政府公開拍賣經營權，獲得經營權的業主可以按市場價格轉讓。同時，政府的承諾保障了市場的預期。一方面，政府向出租車經營戶承諾，不再增加出租車，從而提高了經營權的保值系數；另一方面，《溫州市區出租汽車客運經營權有償使用暫行辦法》明確規定：“通過有償取得的出租汽車客運經營權，長期有效，屬個人的，可以繼承、轉讓；屬法人的，可以轉讓。”

　　但溫州模式僅僅為解決現有的問題提供了一種思路，并不能完全適用現有千差萬別的具體情況。比如北京市政府曾表示將在出租車行業中推行新機制，核心內容是企業成為經營主體，承擔市場風險；出租車司機成為企業員工，享受國家規定的職工福利。然而這些設想迄今并未付諸實踐。

　　7月1日正式生效的《行政許可法》，旨在減少并規范政府的審批行為，約束政府在能夠通過市場競爭自行解決的事項上止步。但對于出租車行業到底是否屬于政府應該管、應該通過什么方式管的問題，各界尚有意見分歧。

　　在這些意見分歧尚未達成一致之前，在出租車業界議論多年的行業協會尚未能夠建立并真正發揮作用之前，在規范出租行業產權、管理模式、經營者與駕駛者權利義務關系的法律出臺之前，中國的出租車行業仍將難以走出目前的怪圈。