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鄧聿文
據報道，國家電監會近日將設立華北、東北、西北、華東、華中、南方6個區域電力監管局，并向有關城市派駐監管專員。與此同時，被喻為電監會“立身之本”的《電力監管條例》已起草完畢，并送交國務院，等待審議。這些舉措表明了中央推進電力市場改革的決心。
國家電監會成立的初衷，是對中國電力行業建立統一的監管體系，維護電力市場的公平競爭和有序發展。但從電監會成立一年多的實際運作情況看，上述目標并未能很好得到實現。電監會主席柴松岳在接受有關媒體采訪時，將電監會履行職責遇到的困難概括為三個方面：一是行業監管的法律、法規嚴重滯后，實施電力監管缺乏基本的法律依據；二是宏觀配套改革不到位，監管機構缺乏必要的監管手段，監管工作難以落到實處；三是電力行業多頭管理，職能分散，互相扯皮的狀況還沒有得到解決，監管機構履行統一監管職能還受到一些制約。
正如柴松岳所指出的，在開放市場條件下實施電力監管，最核心的監管職權就是市場準入監管和價格監管，這也是世界各國監管機構的基本職能。沒有這兩項基本職權，監管機構將無法實施有效監管，也無法平衡和調節國家、消費者、投資者、電力企業之間的利益。
現在的問題是，電監會恰恰在這兩項最核心的監管職權上缺席。這是因為，國外成熟市場經濟國家的電力監管體制改革是在所有制改革和引入競爭機制的基礎上進行的，而中國的監管制度改革只是在引入競爭機制的基礎上構建的，并且電力企業的主體仍然是國有企業，與國外私人企業占主體不一樣。在中國，由于電力投資沒有完全放開，行政審批制度還在或多或少地阻礙著電力發展；銷售電價受政府嚴格監管的情況下，上游電煤已完全市場化；原國電公司已完全拆分，電網、電廠、電力輔業之間，還有諸多利益關系沒有理順；等等，電力監管面臨的情況要比其他國家復雜得多，考慮的因素也要多得多。
因此，要建立統一的電力監管體系，首先，需要界定電監會與其他政府部門特別是發改委的職責范圍。目前，在電力監管上，呈現出多龍治水的格局。發改委、國資委、財政部、稅務總局和審計署等，都對電力企業擁有監管權。特別是發改委，擁有對電力投資項目審批、電價制訂與審批這兩項主要職能，而電監會僅限于對競爭性電力市場的監管。這樣，在電力企業投融資監管、電價監管等方面，電監會行使監管職能的力度和權威性受到影響，本身的存在也變得可有可無。所以，只有先協調并明確電監會與其他政府部門的關系和職責界定，才談得上有效監管的問題。
其次，在界定政府職能部門的前提下，改變目前的政府審批制度尤為重要。現在每個裝機容量12.5萬千瓦及以上的新建電廠都要發改委能源司批項目，價格司批價格。每個機組都要審批，不僅造成了審批權的高度集中，而且難以在項目建設上形成競爭機制。應以《行政許可法》實施為契機，逐步減少投資審批和價格管制，政府宏觀管理部門只負責發展規劃、資源優化配置、能源安全和電價政策，其他的交給市場去解決。
第三，建立電力業務許可制度。電力生產自身具備的特殊技術和經濟特性，決定了參與電力市場的所有主體必須遵循共同的技術標準和市場規則，不能隨意進入或退出電力市場。這也是在電力市場化的情況下實行電力業務許可制度的主要目的。歐美國家一般也通過電力業務許可制度來保證政府對電力這一戰略性行業的適度控制，同時作為電力監管的主要手段之一。所以，在減少投資審批的同時，要建立電力業務許可制度，并由電監會履行此項職責。
第四，培育競爭性區域電力市場。通過進一步開放電力市場，引進民營資本、外資等加入競爭，加快發電企業的市場化，用價格機制培育電力市場的競爭格局。
(作者單位：中國經濟體制改革研究會)
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