本報(bào)記者 劉 航 北京報(bào)道
遭遇航班延誤的旅客終于等來(lái)了一家航空公司的現(xiàn)金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
７月５日，國(guó)內(nèi)民航首個(gè)含有航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的《顧客服務(wù)指南》由深圳航空公司推向前臺(tái)。在該指南的第１２章中，深航承諾，因工程機(jī)務(wù)、航班計(jì)劃、運(yùn)輸服務(wù)、空勤人員四種由深航原因造成的航班延誤，延誤時(shí)間４（含）～８小時(shí)，補(bǔ)償不超過顧客所持機(jī)票票面價(jià)值的３０％；延誤８小時(shí)（含）以上，補(bǔ)償不超過顧客所持機(jī)票票面價(jià)值的１００％。
此前，民航總局《對(duì)國(guó)內(nèi)航空公司因自身原因造成航班延誤給予旅客經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見（試行）》（下稱《指導(dǎo)意見》）７月１日起正式推行。據(jù)此意見，航空公司因自身原因造成航班延誤時(shí)，除做好航班不正常情況下的服務(wù)工作外，還應(yīng)根據(jù)航班延誤４～８小時(shí)、８小時(shí)以上等不同延誤時(shí)間的實(shí)際情況，對(duì)旅客進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。補(bǔ)償可采用現(xiàn)金、購(gòu)票折扣和里程等方式兌現(xiàn)。具體的補(bǔ)償方法和方案由各航空公司自行制定。
深航人士介紹，正是在《指導(dǎo)意見》的框架內(nèi)，該公司制定了自己的航班延誤補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
然而除深航外，直到７月６日本報(bào)截稿時(shí)，國(guó)內(nèi)其他８家航空公司的航班延誤補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案仍無(wú)一出臺(tái)。盡管已有數(shù)家航空公司早些時(shí)候相繼推出各自的《顧客服務(wù)計(jì)劃》，但對(duì)于航班延誤的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案均只字未提。
“晚產(chǎn)”背后
與深航相比，在推出航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施方案上，其他航空公司紛紛“延誤”。據(jù)上海航空公司企業(yè)文化部人士介紹，目前上航的實(shí)施細(xì)則正在醞釀中，正式的制訂工作仍未啟動(dòng)。此前該公司總經(jīng)理范鴻喜曾表示，上航將盡快出臺(tái)具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法。
上航內(nèi)部人士解釋稱，由于民航總局的《指導(dǎo)意見》６月底剛剛下發(fā)，留給公司的時(shí)間接口非常短，加之此項(xiàng)工作相當(dāng)復(fù)雜，因此實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)尚需時(shí)日。
面對(duì)同樣的情勢(shì)，國(guó)內(nèi)另一家地方航空企業(yè)山東航空公司選擇了提前起跑。據(jù)該公司企業(yè)管理部人士介紹，民航總局４、５月份向航空公司發(fā)布《指導(dǎo)意見》的征求意見稿時(shí)，山航就已著手制訂細(xì)化的實(shí)施方案。目前山航企管部正組織學(xué)習(xí)總局的《指導(dǎo)意見》，下一步將結(jié)合公司實(shí)際情況繼續(xù)跟進(jìn)。
與山航類似，記者接觸到的國(guó)航、南航、川航等另外幾家航空公司也表示，目前正在民航總局《指導(dǎo)意見》的框架內(nèi)，加緊制訂各自的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案。不約而同的是，除了對(duì)方案內(nèi)容秘而不宣外，幾家公司均未披露各自的工作時(shí)間表。
低調(diào)背后，是航空公司“邊走邊看”的觀望心態(tài)。一位正在參與制訂補(bǔ)償方案的地方航空公司人士坦言，由于以前沒做過類似工作，他們想先看看其他航空公司如何操作，取長(zhǎng)補(bǔ)短后再推出自己的方案。
該人士指出，公司制訂實(shí)施方案時(shí)發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是界定航班延誤的成因及航空公司應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，還是確定不同延誤情況下的具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償辦法，在實(shí)際操作中均有不小難度。
知情人士指出，為減小工作難度，同時(shí)避免由于各航空公司補(bǔ)償方案千差萬(wàn)別所導(dǎo)致的混亂，在《指導(dǎo)意見》征求意見階段，曾有航空公司提議由民航總局牽頭制訂全行業(yè)統(tǒng)一的實(shí)施方案，但該意見很快被民航總局否定。
民航總局的理由是，作為行業(yè)指導(dǎo)者，總局只能制訂相關(guān)的指導(dǎo)意見，不應(yīng)干涉航空公司的具體經(jīng)營(yíng)，不能出臺(tái)具體的補(bǔ)償條件。
南方航空公司政策研究室主任曾子祥從另一角度得出了相同的結(jié)論。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是航班非正常情況下的一種服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，是航空公司產(chǎn)品內(nèi)容的組成部分，理應(yīng)由航空公司自行確定。
實(shí)踐困惑
業(yè)內(nèi)人士用“頻頻發(fā)生，糾紛不斷”來(lái)描述由航班延誤導(dǎo)致的航空公司與旅客間的扯皮甚至沖突。知情人士透露，除頻繁見諸報(bào)端的案例之外，更多的糾紛在爭(zhēng)吵中擱置。
糾紛難解的深層癥結(jié)是，在航班延誤糾紛的解決以及乘客損失的賠償上，國(guó)內(nèi)民航業(yè)至今仍面臨著法律缺失和實(shí)踐困惑的雙重掣肘。
１９９５年１０月全國(guó)人大常委會(huì)公布的《民用航空法》規(guī)定，旅客、行李或者貨物在航空運(yùn)輸中因延誤造成的損失，航空公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。１９９６年民航總局修訂頒布的《中國(guó)民用航空旅客、行李國(guó)內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》中指出，由于機(jī)務(wù)維護(hù)、航班調(diào)配、商務(wù)、機(jī)組等原因造成延誤時(shí)，航空公司應(yīng)當(dāng)向旅客提供餐食或住宿等服務(wù)。不過對(duì)于航班延誤的具體賠償標(biāo)準(zhǔn)和方法，《民航法》及《運(yùn)輸規(guī)則》中均未提及。
另一方面，按照司法實(shí)踐中“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，旅客如因航班延誤遭受損失而向航空公司索賠時(shí)，由于極難獲得證據(jù)證實(shí)延誤系航空公司自身原因所致，最終大多無(wú)功而返。
在中國(guó)民航管理干部學(xué)院法學(xué)副教授董念清看來(lái)，因航空公司自身原因造成航班延誤時(shí)，對(duì)旅客進(jìn)行經(jīng)濟(jì)“補(bǔ)償”而非“賠償”，是化解上述矛盾的一種折中的辦法。此舉既可對(duì)旅客損失進(jìn)行彌補(bǔ)，又可減小旅客的舉證難度。
不過這種折中的做法在實(shí)踐中也將遭遇新的困惑。曾子祥分析，實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊淮箅y題在于，在判定導(dǎo)致航班延誤的原因時(shí)，航空公司和旅客容易產(chǎn)生分歧。由于信息不對(duì)稱，旅客未必完全知道航班延誤的真實(shí)原因，即使知道也未必完全相信航空公司的解釋。
為解決這一問題，曾子祥主張以政府為主導(dǎo)進(jìn)行信息公開，他認(rèn)為這是達(dá)成信息對(duì)稱的基礎(chǔ)。他還建議細(xì)化航班延誤的判定標(biāo)準(zhǔn)，更清晰地界定導(dǎo)致航班延誤的航空公司原因和非航空公司原因。
而法律層面的空白同樣需要盡快彌補(bǔ)。董念清指出，有關(guān)的立法部門應(yīng)首先制訂完善的涵蓋航班延誤經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)，建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)或限額，在標(biāo)準(zhǔn)之下，再由相關(guān)企業(yè)去細(xì)化。
民航總局似乎已意識(shí)到立法的緊迫性。民航總局運(yùn)輸司司長(zhǎng)李江民表示，將在今后“采取開門立法的辦法，通過法律程序，盡快出臺(tái)與國(guó)際航空運(yùn)輸接軌的關(guān)于國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人在旅客人身傷害，托運(yùn)行李、貨物、隨身攜帶物品以及航班延誤方面的賠償限額”。
頑疾難除？
航班延誤是全球民航業(yè)共同患有的頑疾。據(jù)民航學(xué)院運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)與管理科學(xué)研究基地都業(yè)富教授介紹，在歐美航空發(fā)達(dá)國(guó)家，由于航班密度大，加之中樞輻射航線網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特有的“航班波”容易因一個(gè)航班晚點(diǎn)而導(dǎo)致一連串延誤，因此其航班延誤狀況普遍較為嚴(yán)重，延誤航班約占到航班總量的２０％左右。
在中國(guó)，航班延誤的情況同樣令人堪憂。李江民司長(zhǎng)介紹，國(guó)內(nèi)民航航班正常率自１９９６年以來(lái)逐年下滑，２００２年更是低至７６．３％。他坦陳，航班正常率不穩(wěn)定、航班延誤后服務(wù)工作不到位等問題，已成為目前廣受社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，這些問題在某種程度上已經(jīng)影響了民航行業(yè)的健康發(fā)展。
此次民航總局接連推出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、航班正常情況報(bào)告以及將航班正常與航線（航班）經(jīng)營(yíng)權(quán)掛鉤三劑藥方治理航班延誤，力促全行業(yè)全年航班正常率超過８０％。其中的第三項(xiàng)措施，被業(yè)界認(rèn)為最具殺傷力的舉措。
三項(xiàng)措施的矛頭直指航空公司。而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，航空公司自身原因并不是導(dǎo)致航班延誤的主要因素。
都業(yè)富指出，天氣、空管、機(jī)場(chǎng)、航行保證、飛機(jī)晚到、飛機(jī)清潔、食品供應(yīng)、油料保證、安全檢查、旅客等因素均可導(dǎo)致航班延誤，而由航空公司自身原因（主要包括航班計(jì)劃、工程機(jī)務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)）造成的延誤僅占航班延誤總量的１５％～１６％。
民航總局公布的一組數(shù)據(jù)顯示，在引發(fā)航班延誤的各種因素中，天氣占７５％，空管占１０％，旅客占５％，而航空公司自身原因?qū)е碌暮桨嘌诱`約占１０％。
這意味著，即便導(dǎo)致航班延誤的航空公司自身因素全部消除，絕大部分的航班延誤依然存在。
都業(yè)富指出，減少航班延誤是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅強(qiáng)調(diào)航空公司一個(gè)方面，效果非常有限，不能從根本上解決問題。
曾子祥持相似觀點(diǎn)。他認(rèn)為，政府也要規(guī)范其他部門如空管、機(jī)場(chǎng)的行為，分清各自職責(zé)和判定標(biāo)準(zhǔn)，否則以后極易出現(xiàn)各部門互相扯皮的現(xiàn)象。
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