中國汽車工業(yè)的發(fā)展依賴一部產(chǎn)業(yè)政策改變命運似乎并不可能。1994年的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》走過10年之后，在國家發(fā)改委的議事日程上，汽車新政的推出已箭在弦上

　　作為中國目前惟一的產(chǎn)業(yè)政策，新汽車產(chǎn)業(yè)政策的出臺可謂步履艱難。在它正式頒布之前，關于它的討論、猜測甚至批評早已經(jīng)綿綿不絕。但毫無疑問的是，這部新政的誕生勢必將對汽車業(yè)產(chǎn)生深遠影響。

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　　國家發(fā)改委副主任張國寶日前在公開場合的一句話為汽車新政的頒布制定了具體的時間表：“新的汽車產(chǎn)業(yè)政策一定會在今年上半年出臺。”而記者得到的另一權威消息透露，發(fā)改委以及相關官員和專家在北京郊區(qū)已經(jīng)閉門討論該政策良久，汽車新政很有可能將于本月底頒布。

　　據(jù)國家信息中心發(fā)展研究部副主任張宇賢的回憶，關于要修改1994年原國家經(jīng)貿委頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》是從2000年就開始就醞釀的，2001年進入具體操作，2002年4月國家發(fā)改委向外界推出征求意見稿。之后發(fā)改委并沒有像大家預想的那樣很快推出汽車新政。而各種無從證實的消息也紛至沓來：有說好事多磨、有說新政胎死腹中、有說政策神話已經(jīng)破滅，出臺與否并沒有實際意義。

　　但論者已無關大局，因為在發(fā)改委的議事日程上，新政的推出已經(jīng)如箭在弦。而1994年的《汽車產(chǎn)業(yè)政策》在一片詬病聲中走過10個春秋后，也將壽終正寢。

　　內憂外患新政出臺提速

　　內因：汽車投資過熱亟須政策滅火；外因：履行加入世貿承諾

　　內憂外患之下，汽車新政已不是要不要出臺的問題，而是如何出臺的問題。

　　據(jù)民族證券研究發(fā)展中心總經(jīng)理助理曹鶴分析，此次新汽車產(chǎn)業(yè)政策出臺的內在誘因是汽車投資過熱，需要用政策來滅火。“絕大部分省市都提出要把汽車作為支柱產(chǎn)業(yè)，而且這股熱潮平不下來。”

　　從去年下半年以來，學界、業(yè)界關于汽車投資過熱的討論不絕于耳。今年年初發(fā)改委向國務院提交了一份報告，認為包括房地產(chǎn)、汽車、鋼鐵、電解鋁、水泥這五大行業(yè)均存在過度投資問題。而且銀監(jiān)會對銀行貸款情況專項檢查的通知中也明確了是這五大行業(yè)。雖然國務院到目前為止還沒有認定汽車行業(yè)是否存在過度投資。但汽車因為投資過熱上了國家一些主管部門的“黑名單”已成不爭事實。

　　而新政出臺的外在原因是要履行加入世貿組織承諾。我國汽車工業(yè)合資20年來，目前中國汽車工業(yè)發(fā)展狀況和所處的國際環(huán)境與1994年大不相同。當時全國一片合資熱潮，政策的當務之急是解決散亂差、對汽車工業(yè)進行結構性調整。

　　在1994年中國汽車產(chǎn)業(yè)政策的主要制定者之一、中國汽車工業(yè)協(xié)會副秘書長杜芳慈看來，制定新的汽車產(chǎn)業(yè)政策是我國加入WTO時的承諾。“目前已不是討論要不要制定新的汽車產(chǎn)業(yè)政策，而是如何制定的問題。”

　　那么，為何汽車新政的推出一再推遲？其中的解釋“仁者見仁，智者見智”。曾經(jīng)參與《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》修改稿制定的張宇賢認為，發(fā)改委一直困惑到底要出臺一個什么樣的政策，新政的重點應在哪里，以及如何在WTO框架下發(fā)展中國汽車工業(yè)。

　　而清華大學汽車研究所所長呂振華在接受記者采訪時認為，新政遲遲不露面的原因在于各個政府部門的利益很難協(xié)調：“從汽車生產(chǎn)到報廢，能管汽車工業(yè)的中央部門就有10多個，它們的意見要達成一致都很困難，更何況中央和地方政府在這方面的思路不同。”從經(jīng)濟角度和從社會或者環(huán)保角度來看汽車工業(yè)的發(fā)展，當然得出的是很不相同的結論。曹鶴也同意這樣的觀點，“很多東西不是光發(fā)改委一個部門能夠做得了主的。”

　　國內汽車廠商反響最強烈的多頭管理問題在新政中可能難以解決。以認證為例，汽車產(chǎn)品《公告》認證和國家環(huán)保總局的環(huán)保認證基本是重復的，再加上汽車產(chǎn)品強制性認證，企業(yè)就有三重認證。

　　同時，呂振華還認為產(chǎn)業(yè)政策的調整存在以下兩大障礙。一是原先國家支持的是三大集團，在目前情況下支持目標不再明確，目前最有活力的企業(yè)和國家一直扶持的大型集團各有優(yōu)勢。二是在WTO原則下，政府應以什么方式來支持中國汽車工業(yè)的發(fā)展是個難題。“新產(chǎn)業(yè)政策制定的難點在于如何明確制定關于自主開發(fā)能力的方式、目標和重點，至少這方面要具體化，有所為有所不為。”

　　而1994年政策多受人詬病也是新政遲遲不出的一大原因。“如果新政突破的地方很少，那么出臺還有什么意義呢？可能我們還沒有繞過WTO框架，外資大企業(yè)就來找我們的漏洞了。”一位業(yè)內人士這么認為。

　　新政將“新”在何處？

　　可能的新變化包括：投資管理方式有變；投資主體將多元化，恢復民企投資汽車業(yè)國民待遇；扶持自主品牌研發(fā)；強化建立自產(chǎn)汽車品牌銷售體系

　　雖然兩年前推出的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》征求意見稿并不是一個對外公開的文本，但記者通過采訪看過部分意見稿以及接近發(fā)改委的人士，對新政窺之一貌。

　　張宇賢認為新政關鍵的修正將包括投資管理方式的變化，投資主體將趨于多元化。“國家會鼓勵多元投資。只要達到準入標準，政府可以從公共利益角度出發(fā)，對汽車的環(huán)保、技術進步等指標進行審查，而不再審批具體的汽車投資項目本身。”

　　根據(jù)張宇賢的分析，新政將會解決三大問題，首先是行業(yè)準入方面將“一視同仁”，比如原先對民營企業(yè)的“歧視”將恢復給其國民待遇。“完全放開不太可能，但像以前統(tǒng)得很死也不行。會在開放和管理中間取個平衡點。”10年來最受詬病的審批制將過渡到審批制、核準制、備案制等多種管理方式并存。“除了整車項目、跨產(chǎn)品類型的生產(chǎn)，比如大客轉向生產(chǎn)轎車等這些需要國務院審批外，應主要推廣核準制和備案制等。”

　　二是自主研發(fā)和自主品牌問題，這是最需要對1994年政策修改的地方。“政策在這方面的立意要高。企業(yè)不去考慮這個問題，而如果政府不去考慮就不對了。政策需要從對生產(chǎn)領域的保護轉向對自主研發(fā)的扶持。”

　　三是要建立自產(chǎn)汽車品牌銷售體系，即解決如何在WTO規(guī)則下保持中國汽車企業(yè)對現(xiàn)有營銷網(wǎng)絡的自主權問題。“擁有經(jīng)過長時間建立起來的、較為完整的銷售服務體系是中國汽車企業(yè)最大的資本。因此，在跨國汽車公司全面加強對中國汽車產(chǎn)業(yè)的控制力，特別是不斷增強對銷售服務網(wǎng)絡的主導權的今天，中資企業(yè)繼續(xù)保持對銷售服務網(wǎng)絡的自主權非常必要。中國汽車產(chǎn)業(yè)決不能走巴西汽車‘有產(chǎn)量沒產(chǎn)品，有規(guī)模沒品牌’的老路。”

　　而一位不愿透露姓名的新政智囊團專家告訴記者，新政有可能會向中國民族汽車工業(yè)傾斜，在政策上對自主研發(fā)進行引導。他說，“以奇瑞這樣的公司為例，以前沒有享受同等的國民待遇，目前自己闖出了一片天地，國際汽車巨頭也在向它伸出橄欖枝，如果政策上不對其進行扶持，說不定哪天也倒向外資那方。”

　　而曹鶴認為發(fā)改委的一紙文書根本擋不住地方政府對發(fā)展汽車業(yè)的熱情。“所以出臺的新政可能會提高整車入門的門檻。”

　　也有專家主張“市場”和“計劃”兩手都要硬。中國汽車工業(yè)咨詢發(fā)展公司首席分析師賈新光認為，首先應該改革投融資體制，放開資本市場，允許民營、股份及其他資本進入汽車領域，國有資本可以上市流通。而中外合資公司內，放開限制，股份比例由合資雙方自行確定。同時，改革金融管理體制，鼓勵產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的聯(lián)合。其次，國家有關部門在汽車項目管理方式上應實行嚴格的認證制、召回制和淘汰制，強化市場管理。發(fā)揮市場對資源的配置作用，促進產(chǎn)業(yè)結構調整。確立出口戰(zhàn)略，促進國內汽車企業(yè)參與國際競爭。

　　而業(yè)界傳聞的新政可能進行的改動還包括以下內容：控制進口配額放開后的汽車零部件進口，尤其是限制眼下非常流行的SKD生產(chǎn)；要求零部件分銷商必須拿到廠商的許可證；改變國產(chǎn)車銷售網(wǎng)絡只能銷售國產(chǎn)車的政策限制；防止小汽車廠家的過度發(fā)展；在股權比例方面國內企業(yè)仍然必須在合資企業(yè)中占大股；可能刪除2010年國內汽車企業(yè)擁有自主產(chǎn)權的產(chǎn)品必須達到國產(chǎn)汽車銷售總量的50%以上的相關規(guī)定等。

　　而記者在采訪幾家汽車企業(yè)時，他們也對新政策很是關注：“1994年政策誤了中國汽車整整10年，新政不能再耽誤了。”而對于新政的展望，他們卻都保持了謹慎沉默的態(tài)度。包括大眾在內的汽車企業(yè)都聲稱自己至今沒有正式獲得過新的汽車產(chǎn)業(yè)政策原文，所以無法就此發(fā)表看法。

　　全球化悖論下的政策選擇

　　跨國汽車公司在華戰(zhàn)略的新變化：一是把過去相對獨立的“中國戰(zhàn)略”轉變?yōu)榉�合其長遠利益和整體利益的“全球戰(zhàn)略”，中國市場逐步成為其“全球戰(zhàn)略”的一部分；二是把原來中外雙方相對平等的“合作型”戰(zhàn)略轉變?yōu)橹\求單方面主導的“控制型”戰(zhàn)略

　　“紐約，凌晨五點，有人獨自駕車穿越布魯克林大橋；上海，下午六點，有人約定一生的幸福……美好的時光各有不同，但COROLLA花冠帶來的美好感受跨越時空，讓世界同時精彩。”這是今年新上市的豐田花冠的一則平面廣告的文案。

　　全球化不僅是跨國汽車巨頭精心打造的營銷概念，更是其日益把國際競爭變?yōu)樵谥袊鴩鴥雀偁幍囊粋�縮影。迅速發(fā)展的中國汽車市場是全球汽車市場最后一塊豐盛的蛋糕，也是跨國汽車公司全球戰(zhàn)略的必爭之地。一位不愿透露姓名的汽車業(yè)內人士的憂慮已經(jīng)近乎危言了：“中國汽車工業(yè)有點類似于上個世紀初被八國聯(lián)軍侵華時瓜分的中國版圖。”

　　外資管理政策的重大變化為跨國汽車公司的戰(zhàn)略調整提供了政策空間。張宇賢分析認為，取消國產(chǎn)化限制為跨國汽車公司迅速擴大在中國的產(chǎn)能，快速引進車型，加強對整車生產(chǎn)的技術控制提供了條件；取消發(fā)動機的股比限制使外資不僅擁有發(fā)動機的技術，而且可以控股甚至獨資生產(chǎn)。這樣，跨國汽車公司一方面可以通過對發(fā)動機生產(chǎn)的控制而左右整車利潤的分配，另一方面又可以通過對發(fā)動機生產(chǎn)的控制而加強對整車和零部件生產(chǎn)的控制，從而提高其對整個汽車產(chǎn)業(yè)的控制力；取消服務貿易領域的限制使跨國汽車公司可以憑借其雄厚的資本和成熟的經(jīng)驗，加強對服務貿易網(wǎng)絡的掌控，從而實現(xiàn)對中國汽車產(chǎn)業(yè)從“生產(chǎn)型”控制向“生產(chǎn)+服務貿易型”的雙重控制。

　　汽車產(chǎn)業(yè)的政府決策層和智囊團已經(jīng)注意到了這種現(xiàn)象。今年3月，發(fā)改委工業(yè)司的官員在一份內部刊物上發(fā)表了一篇題為《跨國汽車公司在華戰(zhàn)略調整對中國汽車產(chǎn)業(yè)的影響》的文章。文中認為：從總體上看，跨國汽車公司在華戰(zhàn)略的新變化主要表現(xiàn)在兩個方面，一是把過去相對獨立的“中國戰(zhàn)略”轉變?yōu)榉�合其長遠利益和整體利益的“全球戰(zhàn)略”，中國市場逐步成為其“全球戰(zhàn)略”的一部分；二是把原來中外雙方相對平等的“合作型”戰(zhàn)略轉變?yōu)橹\求單方面主導的“控制型”戰(zhàn)略。

　　政策制定者認為新政將重點解決在WTO框架下，如何繼續(xù)加強政府對汽車行業(yè)的宏觀管理。張宇賢認為這是汽車行業(yè)不同于一般的競爭性行業(yè)。“從整個世界汽車產(chǎn)業(yè)的廠商結構看，壟斷競爭是其主要特征，真正的自由競爭已不存在。另外，在WTO的國民待遇原則下，自由競爭的最大受益者是跨國汽車公司，而不是中國的汽車產(chǎn)業(yè)資本。”

　　一位業(yè)內專家認為，現(xiàn)在很多人都在喊政策上要完全放開，“但其實如果真正放開的話，根本沒有中資的份兒。因為資本、技術和品牌都是中國汽車產(chǎn)業(yè)的弱項。外資看重的中方的殼資源卻是政策帶來的。”

　　自主開發(fā)新政當有所為

　　合資企業(yè)的研發(fā)平臺永遠是跨國公司的。中資沒有自主決策的權力和能力，永遠只能充當配角。現(xiàn)在是發(fā)展自主品牌的最后可能的機會

　　中國汽車發(fā)展到今年，自主開發(fā)被第一次上升到非常高的高度來討論。而這也成為新的汽車產(chǎn)業(yè)政策最值得期待的地方———制定有關支持自主開發(fā)的具體政策。

　　張國寶曾經(jīng)在公開場合承認,目前我國汽車工業(yè)的問題是自主開發(fā)能力較弱；企業(yè)規(guī)模較小、汽車行業(yè)“散、亂、差”現(xiàn)象沒有得到根本解決；產(chǎn)品主要集中在國內市場,缺乏國際競爭力。這也是制約我國汽車工業(yè)發(fā)展的主要因素。

　　張宇賢為自主發(fā)展如此出謀劃策，“把自主研發(fā)工作納入對國有大型汽車企業(yè)經(jīng)營者的考核范圍。今后考核企業(yè)經(jīng)營者的業(yè)績，不僅要有短期目標如產(chǎn)值、利潤、稅收等，還要有長期指標如自主研發(fā)能力、可持續(xù)發(fā)展能力和核心競爭能力的提高等。另外是要選擇好自主研發(fā)的平臺。從實際情況看，合資企業(yè)的研發(fā)平臺永遠是跨國公司的。中資沒有自主決策的權力和能力，永遠只能充當配角。中資自主研發(fā)的平臺只能是汽車企業(yè)集團中非合資部分和獨立發(fā)展的中資汽車企業(yè)。”

　　張宇賢認為中國的汽車工業(yè)發(fā)展必須建立動態(tài)的比較優(yōu)勢。“現(xiàn)在的比較優(yōu)勢只有勞動力成本低廉。這樣下去容易形成中國汽車企業(yè)的貧困性增長。”日本的產(chǎn)業(yè)政策比較成功，就在于它發(fā)揮了動態(tài)比較優(yōu)勢。“自由貿易是相對的，貿易保護是絕對的。”

　　北京大學政府管理學院企業(yè)與政府研究所所長路風在接受本報記者采訪時提出，要動用所有的政策手段支持自主開發(fā)。比如以自主開發(fā)為原則開放汽車工業(yè)的競爭、幫助中國自主開發(fā)的產(chǎn)品樹立品牌、在稅收和征費方面給予自主開發(fā)優(yōu)惠、通過協(xié)調中國企業(yè)的集體行動和對關鍵環(huán)節(jié)進行投入來加快汽車工業(yè)的經(jīng)驗積累和能力發(fā)展等等。

　　有業(yè)內資深人士認為，現(xiàn)在是發(fā)展自主品牌的最后可能的機會。那么汽車產(chǎn)業(yè)政策如果要出臺，應該在這方面有所作為。新政應該在不違背WTO原則下最大程度的發(fā)展自主品牌。

　　清華大學汽車研究所所長呂振華在接受記者采訪時表示，新政的最大問題是解決扶持中國汽車工業(yè)的發(fā)展問題。他認為一要做到大力支持每個企業(yè)的自主開發(fā)能力的發(fā)展，二是真正支持零部件技術和整體創(chuàng)新能力的法則，當務之急是發(fā)展整個零部件企業(yè)。零部件企業(yè)大多是散兵游勇，“很多民營企業(yè)缺乏技術和管理。”

　　呂振華通過本報呼吁國家對科技的投資要趕快向汽車產(chǎn)業(yè)等重大經(jīng)濟領域傾斜。科技方面的合作要政府、企業(yè)、研究院校等的合作。啟動這些項目需要各股力量的集成。要用新的機制來確定這些，有興趣的企業(yè)共同參與，成果共享，長期為整個行業(yè)服務。

　　科研院所在技術創(chuàng)新上的努力讓我們看到了曙光。呂振華告訴記者：“關于自主開發(fā)的核心技術方面，我們最近向國家有關部門提出建議，新的項目建議書已經(jīng)提交給科技部。”

　　1994版汽車產(chǎn)業(yè)政策出臺始末

　　政策是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的濃縮。對1994年汽車產(chǎn)業(yè)政策出臺始末的回顧可以使我們更清晰地了解中國汽車工業(yè)艱難發(fā)展的脈絡。

　　1982年國家成立六大全國性工業(yè)公司，全國汽車企業(yè)盡收其中。不久后國家又決定將一汽、二汽、重汽實行計劃單列。后來中汽公司第一個被撤銷，成立中國汽車工業(yè)聯(lián)合會，然后又重組中汽總公司。1993年取消中汽總公司管理職能，成立汽車司并入機械部。1998年撤銷機械部，組建國家機械局，3年后機械局成國家經(jīng)貿委內設局，管理汽車的專業(yè)部門便被徹底取消。

　　國家信息中心發(fā)展研究部副主任張宇賢向記者介紹了1994年汽車產(chǎn)業(yè)政策制定的過程：1994年汽車產(chǎn)業(yè)結構矛盾比較突出，這是當時政策最首要解決的問題。當時國務院總理親自抓，并且由計委牽頭，機電司起草。“當時市場經(jīng)濟氛圍沒有現(xiàn)在這么濃，對政府的引導行為也能夠接受。不像今天對于自由競爭的要求更多了。”

　　曹鶴的舊頭銜是原中國汽車工業(yè)總公司董事會辦公室秘書，他也見證了1994年政策的制定過程。在民族證券的會議室里，曹鶴回憶道：“當時上到國家領導下到各個部委，都非常重視制定民族汽車工業(yè)的發(fā)展總綱。當時后進國家趕超先進國家主要是兩種模式，巴西模式和日韓模式。我們制定汽車產(chǎn)業(yè)政策是完全按日韓模式來的。國務院一度曾設立汽車振興領導小組及辦公室，醞釀起草《中國汽車振興法》。這個法律的名稱跟日本、韓國的都幾乎一模一樣。但按照當時的條件，出臺這樣一部法律條件很不成熟，結果就出臺了產(chǎn)業(yè)政策。”他補充說，“當時也先出了意見稿，征詢了專家方面的意見。當時有很多專家在日韓模式和巴西模式上也爭論不休。所以1994年的汽車產(chǎn)業(yè)政策一開始就是一個矛盾的產(chǎn)物。”

　　這個政策直接延續(xù)了之前中國挑選合資伙伴的思路。據(jù)第一任上海大眾公司董事長仇克回憶：“一開始主管單位要求挑選合資的目的非常明確：一要有先進的技術和生產(chǎn)工藝；二要有雄厚的實力和良好的合作信譽；三是不僅要同意轉讓整車技術，零部件技術也必須轉讓；四是合作生產(chǎn)的轎車要是外方最新款的、能作為公務車和出租車使用的中級車。”

　　10年后回過頭來對這部舊典進行評價。程遠認為“1994年產(chǎn)業(yè)政策的最大成功之處在于促進了國產(chǎn)化。如果沒有國產(chǎn)化，現(xiàn)在我們汽車工業(yè)也就沒有資格來談自主品牌。”而張宇賢認為政策最核心的是解決了零部件的國產(chǎn)化率問題。“這個基礎搭起來了。”

　　張宇賢告訴記者，很多人認為1994年的汽車產(chǎn)業(yè)政策是扶持三大汽車集團存在誤解。“事實上當時提出來的是扶持2-3家大型汽車企業(yè)，誰做起來就扶持誰。”當時的目的是治理散亂差。而直到2000年國家經(jīng)貿委在制定十五規(guī)劃時才提出指導這三大汽車集團的。

　　而對這部舊典最多的是尖銳的批評。曹鶴對本報記者說，“該限制的沒有限制住，不該限制的卻限制了。當時政策制定的目的是發(fā)展民族汽車工業(yè)，結果是走了合資的道路；政策想借鑒日韓模式，結果是巴西模式。”

　　而張宇賢認為1994年政策最大的不足是沒有形成投資主體多元化。“延緩了市場經(jīng)濟的步伐。另外的失誤在于對自主開發(fā)突出不夠，措施不具體不配套。”

　　在程遠看來，實際效果與當時政策制定者的初衷南轅北轍，問題出在審批制上。“用審批的辦法達到對汽車工業(yè)的控制。這樣并沒有解決散亂差的問題，只有進入機制沒有退出機制，一些有‘殼’資源的企業(yè)把企業(yè)的生產(chǎn)權和投資權變成可轉換的價值。這樣治理散亂差的局面反而加劇了。”

　　而北京大學政府管理學院企業(yè)與政府研究所所長路風對1994年汽車產(chǎn)業(yè)政策的批評更是在今年4月掀起了一陣風暴。他認為中國汽車產(chǎn)業(yè)政策從戰(zhàn)略失誤到編造神話。

　　但在張宇賢看來，把目前中國汽車工業(yè)發(fā)展的失誤完全歸罪于一個政策顯得有些冤枉。“很多東西不是一個政策所能決定的。”他認為各方都能接受的產(chǎn)業(yè)政策就不是一個好的產(chǎn)業(yè)政策。“如果政府追逐名利、企業(yè)急功近利，那么政策就將無能為力。”

　　也有業(yè)內人士對新的產(chǎn)業(yè)政策抱以寬容的態(tài)度，“產(chǎn)業(yè)政策不需要一步到位，可以逐步修正。”一個政策不可能考慮那么遠，我們也不必因此苛求它太多。“可以考慮把疑難問題往后放，先解決緊迫問題。”