中國經濟體制改革研究會公共政策研究所

　　政策報告提交人：余暉朱彤縮略報告執筆人：朱彤鐘偉

　　提出問題：在中國彩票發行機構具有高度行政依附，彩票業處于行政壟斷狀態時，“彩票法”能否保護彩民的正當權益？

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　　政策背景：自1987年我國開始發行福利彩票，1994年發行體育彩票。迄今為止，通過發行彩票累計籌集社會公益金已經達到572.5億元。但福利彩票與體育彩票兩大發行機構的惡性競爭與不規范操作行為時有發生，南方沿海地區“私彩”問題嚴峻。2002年全國人大九屆五次會議上也有部分代表提交了關于制定“彩票法”的議案，2004年2月5日福利彩票雙色球2004009期搖獎錄像出現“雙色球搖獎畫面造假”事件。2004年3月“兩會”期間，有人大代表提交了“關于制定‘彩票法’的議案”，認為盡快制定彩票法是解決當前彩票市場監管不力、秩序混亂、彩民正當權益受損、彩票官司裁決尷尬等諸多“中國彩票綜合征”，維護彩票市場長期穩定發展的保證。

　　風險評估：1.行政壟斷背景下的同質競爭是市場秩序混亂的根本原因。

　　理由之一是，目前中國彩票行業的基本格局是在高度行政壟斷背景下，由福利彩票和體育彩票構成的雙寡頭壟斷競爭。

　　中國福利彩票與體育彩票雖然叫法不同，但從游戲規則看，基本可以分成即開型彩票、數字型彩票、樂透型彩票和足球競猜彩票。除了足球彩票歸體育彩票發行中心發行外，其余三類彩票由福彩和體彩兩大寡頭部門共同發行。表面上看，兩大彩票系列之間游戲規則不完全相同，形成間接競爭的關系；但實質上是同質競爭產品。

　　理由之二是，雙寡頭壟斷下的同質競爭最終將導致價格競爭。

　　彩票本質上是人們以極小的代價換取一個可能性很小的巨大回報的投機行為。人們購買彩票，為的是中獎的“意外驚喜”，因此與所支付的價格相比，彩票發行過程的公正性、彩票游戲規則的客觀性和穩定性至關重要，只有一個公開、公正和穩定的游戲規則才能確保彩票大獎能夠隨機地落在任何一個人頭上。在通常的產品市場，價格競爭能夠提高消費者的福利。但在以募集社會公益金為目的的中國彩票市場上，壟斷背景下的同質競爭未必對消費者有利。

　　首先，彩票發行的目的主要是為社會公益事業籌集資金，追求的是社會公益金的穩定增長。競爭使彩票價格下降直接影響到公益金的增長，從而與彩票發行初衷相背。

　　其次，雙寡頭中的任意一個若為增加市場份額進行價格競爭，采取低于彩票票面額的價格出售，則不僅影響公益金，而且可能難以按照預先設定的游戲規則籌集到足夠的資金用于返還獎金，最終只能以損害公開、公正和穩定的游戲規則來達成籌資目的。

　　2.與迅速膨脹的中國彩票市場相比，彩票監管形同虛設，至今缺乏統一和專業化的監管機構。

　　理由之一是，中國彩票行業監管基本是行政部門的自我監管。當初監管職責由中國人民銀行行使，目前歸財政部負責。在2001年10月30日發布的《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》中，國務院又進一步明確了財政部、民政部與國家體育總局在彩票管理和發行方面的職責范圍：財政部負責起草和制定國家有關彩票管理的法規、政策，管理彩票市場和彩票資金；民政、體育部門分別負責組織福利、體育彩票發行與銷售活動。財政部要發揮監管職能實際面臨的是兩個與自己相同性質的政府行政機關。在中國目前的行政管理體制和法制環境下，彩票的這種“行政部門監管行政部門”模式的作用效果非常有限。

　　理由之二是，即便是這種有限的監管權力也缺乏必要的機制保障。財政部的彩票監管具體由綜合司的彩票處負責，級別低、人員少，在省市一級財政部門缺乏專門的職能機構和人員配置，進一步制約了彩票監管職能的發揮，因此與其說財政部在行使監管職能，不如說民政和體總兩個職能部門在自我監管。

　　3.中國彩票發行部門的行政依附特點進一步加劇了彩票市場的惡性競爭。

　　理由之一是，我國目前兩大彩票發行機構分別隸屬于民政和體育行政部門，彩票的發行工作直接受各級民政和體育部門的指導。這種彩票市場部門自我監管，彩票發行機構則依附行政部門而生存的特點，不僅使我國彩票市場發展不斷受到部門利益的干擾，而且為兩大彩票發行機構的非良性競爭提供了進一步的激勵。

　　理由之二是，這種部門所有的行政依附式發行權和行政自我監管體制，決定了民政部和國家體育總局很大程度上享有彩票監管權，財政部在制定與福利彩票和體育彩票有關的政策與規章需要與兩個行政部門協調方能得到較好的貫徹，地方彩票發行企業即使出現了違反彩票政策的行為，也很難得到及時有效的制止，并且，公益金的分配與使用方向為民政和體育部門掌握和使用，財政部很難對其使用效果進行監督。中國彩票業從事先、事中和事后，較為充分地實現了權力和利益部門化的循環，上述格局如不能得以改變，彩票法將可能僅僅使部門權力合法化。

　　政策建議：1.彩票發行機構與其行政主管部門完全脫鉤，實現彩票發行的企業化經營。

　　中國彩票發行機構隸屬于政府管理部門的體制已經成為彩票市場發展和監管矛盾的焦點，必須加以改革。改革的方向是使各級福利彩票發行中心和體育彩票發行中心轉變為彩票發行企業，改組后的彩票發行公司的產權性質可以是國有獨資企業，也可以是現有的各級中心利用現有資產共同組成的多法人、多層級國有股份公司集團。發行機構的改組應充分考慮各級地方發行中心的利益和模式特點，最為忌諱的改制方案是形成體彩和福利彩票兩大全國性企業集團。

　　2.打破彩票行業的行政壟斷，調整兩大彩票發行機構的產品，建立間接競爭的彩票市場。避免彩票惡性競爭的最好辦法不是把彩票交由一兩家企業壟斷發行。根據彩票游戲規則的差異來劃分彩票市場，構造一個間接競爭的彩票市場結構，是一個避免過度競爭、同時又保持競爭對產品與技術創新適度刺激的有效途徑。所以，在對彩票發行機構進行企業化改組的同時，必須調整這些發行企業的彩票結構。具體地說，把福利彩票發行中心改組為專門負責在全國發行樂透型和數字型彩票的公司，目前體育彩票中心發行的各種叫法不一的樂透體育彩票與數字體育彩票全部歸福利彩票中心。把體育彩票中心改組為專門負責發行足球彩票和其他競猜型彩票的公司。另外，現有兩家發行機構發行的傳統型和即開型彩票，則可由新的一個市場進入者發行。

　　3.改革現有的彩票經營牌照的發放方式，彩票經營許可牌照應由目前的直接授予改為競標方式發放，競標所得構成彩票行業公益金的重要收入。利用這一方式發放牌照的好處是，彩票發行企業之間的競標可以使其通過發行彩票僅能獲得行業平均利潤，這將使彩票購買者受益，也是解決南方“私彩”問題的關鍵。在彩票發行與經營牌照的發放時，應特別注意確保對所有企業的公平。牌照競標時，在位企業由于已經建立了完善的網絡化銷售系統，與新進入者相比顯然具有較強的優勢。如果不對在位者的優勢進行限制，競標的作用效果就要大打折扣。為了解決這一問題，可在競標時，明確要求中標者必須采用新的電腦技術裝備的銷售網絡，這不僅起到抵消在位者的優勢作用，還可以加快彩票銷售網絡的技術進步。

　　4.統一彩票行業監管權力，設置獨立的專業化垂直監管機構。彩票發行機構與民政和體育行政管理部門脫鉤將使得彩票監管職能自然地向財政部集中。