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中央的關切與失地農民的焦慮

http://whmsebhyy.com 2004年04月05日 16:00 瞭望東方周刊

  必須解決好農民土地問題,防止大量失地農民淪為游離于正常社會生存狀態之外的無業流民

  3月29日下午,中共中央政治局舉行第11次集體學習。本次學習的內容是當今世界農業發展狀況和中國農業發展。

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  學習中,胡錦濤總書記指出,要堅持把增加農民收入作為農業和農村工作中心任務,堅持多予、少取、放活的方針,建立健全促進農民收入增長的長效機制。胡錦濤還要求進一步清理歧視農民的規定。

  這次學習以及胡錦濤的講話,再次明確了農業的基礎地位。人們注意到,胡錦濤特別強調了“各級黨委和政府都要切實保護和提高糧食綜合生產能力。要實行最嚴格的耕地保護制度,采取更加有力的措施加強對基本農田的保護和建設”。

  在半個月前閉幕的全國人代會上,溫家寶在政府工作報告中重申:“解決農業、農村和農民問題,是我們全部工作的重中之重。”

  溫家寶在談到將采取的措施時,首先提及的是保護和提高糧食綜合生產能力。而要做到這一點,必須實行最嚴格的耕地保護制度,依法加強耕地管理,堅決制止亂占濫用耕地,糾正隨意改變基本農田用途的現象。同時,要加快改革土地征收、征用制度,完善土地征收、征用程序和補償機制,確保占補平衡。

  這反映出當前農村土地問題已引起中央高度重視。中國有9億農村人口,土地被稱作“農民的命根子”。大量農民失地必將引發重大社會問題。《瞭望東方周刊》為此趕赴農業大省四川,在成都、綿陽、眉山、南充等城市的周邊農村了解情況。

  “我們要對承包地有發言權”

  中國的改革開放始于農村,當時的焦點便是土地。此后土地承包責任制成為了國家的一個基本政策,“分得”了土地的農民,生產積極性空前高漲。

  然而,自上個世紀90年代中期以來,隨著城市化的加速,大量征地和用地將成千上萬的農民拋入了失地人群的行列。

  被征去土地的農民普遍文化教育程度不高、技能偏低、年齡偏大,失去土地的他們在應聘工作時無所適從。

  決策者和專家都認為,在中國改革城鄉二元經濟結構的漫長轉變過程中,避免或者減輕大規模社會變遷可能發生的混亂和震蕩,必須解決好農民土地問題,防止大量失地農民淪為游離于正常社會生存狀態之外的無業流民。

  《瞭望東方周刊》在成都市洞子口鄉了解到,該鄉長久村的土地是1997年以來的幾年間或零或整地被征完和占完的,與它相距不遠的金牛鄉何家村的土地也被全部征用。農民普遍反映由于補償標準太低,他們生活困難。

  當地政府告知何家村村民,明年“農轉非”后,他們所能得到的土地補償和安置補助費,成年人每人1.8萬元,18歲以下的每人6000元。但農民向記者反映,如果執行《中華人民共和國土地管理法》第47條的規定,他們每人可獲得的土地補償費和安置補助費將不少于7萬元。

  《瞭望東方周刊》還了解到,一些村子存在賬目不清的情況。由于干部擅自包辦土地轉讓,把農民排除在外,一些村民認為官員、村組干部和企業老板串通一氣,在土地交易中搞腐敗。

  記者實地觀察到,不少農民的家中都備有《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等法律文本。洞子口鄉一位農民向記者說:“通過學習這些法律,才知道在征地、占地過程中存在違法行為。”

  他們反映的問題包括:鄉鎮干部和村干部不依法律要求開村民會議,而是“大筆一揮就簽下了低價用地合同”;政府越權批地,征用土地不按法律規定出示建設項目批準文件、國有土地使用權批準文件和建設用地規劃許可證。

  失地農民說:“我們要求對自己的承包地有發言權。”他們推舉出代表同政府和外界打交道;鄰近村組的農民代表互通信息,交流經驗;奔走于省、市的政府部門之間反映情況,但都沒有結果。

  地方文件與國家法律的沖突

  與鄉鎮干部一談起農村征地問題,他們就說“有很多苦衷和建議需要向上面反映”,對農民的“胡攪蠻纏”既有一肚子委屈,也有滿腹的不滿。他們經常遭到農民圍攻指責,覺得自己“里外不是人”。

  鄉鎮干部道出了基層政府存在著它自身難以克服的一些困難。對上,它必須絕對服從命令;對下,也就是對農民,單靠命令是行不通的。在上級的命令或文件不符合法律時,基層政府與農民必然陷入短兵相接的交鋒之中。

  基層干部強調,在處理征地問題上,他們是嚴格按照規定辦事的。與農民一樣,鄉鎮干部也拿出文本,說明了自己的行為根據。但與農民手里的法律文本不同的是,干部們手里的文本是上級政府的文件或政府令。

  如成都市的一位鄉鎮干部向記者出示的是2000年開始實施的成都市人民政府第78號令。關于補賠標準,第14條和第20條都作了明確規定。失地農民與基層政府的沖突,在一個層面反映了政府文件與國家法律的沖突。

  《瞭望東方周刊》在與許多農民代表的接觸中明顯感到,農民對現有政治和法律秩序有著發自內心的尊重。他們學習法律、援引法律條文并不是出于策略,而是發現法律可以保護自己的利益。事實上,他們是近年來政府一些違法行為的受害者。

  現實的情況是,農民對政府依靠命令、內部文件進行治理的方式提出了直接挑戰,要求政府出臺的政策、文件、政府令必須與法律保持一致。

  基層政府則強調,地方要實現跨越式發展就不可能不違規違法。干部們認為自己在規劃美好的明天,抱怨農民過于實在,只看到手里的那點東西,而看不到城市化給他們帶來的長遠利益。

  農民則有另外的說法:干部天天說要代表廣大群眾的根本利益,土地就是農民的根本利益。真正對農民的利益構成威脅的,是一些地方政府任意超越法律行動。

  給失地農民以基本生活保障

  記者也了解到,不少地方政府聽從中央指示,正在采取嚴格措施保護耕地,緩解失地農民的痛苦。

  比如,北京通州區政府3月份出臺《通州區失地農民養老保險試點試行辦法》,對區內失去土地的16歲以上的農民實行養老保險制度。這在全市還是第一次。

  按照該《辦法》“政府補貼一部分、集體出資一部分、個人負擔一部分”的原則,失地農民養老保險所需費用,區財政補貼可達到每年人均200元左右,村集體負擔不低于扣除財政補貼后剩余繳費額的80%,被保險人負擔不高于20%。

  3月16日,浙江省被征地農民基本生活保障工作會議在杭州召開。會議透露,浙江目前已有52萬被征地農民納入了社會保障范圍。今后浙江被征地農民基本生活保障問題若沒解決,征地方案將不予審批。

  安徽省委、省政府也出臺辦法,對征用土地提出“四不審批”:對征地補償不符合法律規定的用地,不予審批;征地方案未征求農村集體經濟組織和農戶意見的用地,不予審批;被征地農民的生產和生活安置措施不落實的用地,不予審批;因征地工作不當等原因造成重大群體性事件又沒有妥善解決的用地,不予審批。

  專家們提出了有益的建議。3月20日在華中科大召開的“拆違與城中村改造學術研討會”上,有學者提出,在“拆違”和“城中村”改造過程中,政府可以考慮將農民土地資源實行資產評估,然后將資產量化給農民個人,而那些失地農民則也可通過土地參股等形式,從“已失”土地中獲得長久利益。

  《瞭望東方周刊》記者 黃臥云、張修智/北京、四川報道


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