王旭

　　央行提出設立類似美國聯邦存款保險公司的機構 國務院可能很快就會作出批復

　　就在上周，中國人民銀行金融穩定局局長謝平接受《華爾街日報》采訪時說，央行已提出設立類似美國的聯邦存款保險公司的機構，國務院可能很快就會作出批復。這一說法昨 天在央行貨幣政策委員會委員李揚那里得到證實。李揚向記者表示，雖然在中國建立存款保險制度尚沒有具體的時間表，但在央行內部已研討過多次，應該是會做的。

　　從幾年前“海南發展銀行”、“廣東國際信托”、“中農信”等金融機構的破產，到目前討論正熱烈的四大銀行股份制改革，都有專家提出要建立“存款保險制度”，更有專家拋出“不建立存款保險制度，就少談國有銀行上市”的觀點。而央行兩位權威人士近日透露的信息無疑表明，保護存款人，尤其是中小存款人利益的“存款保險制度”正漸行漸近。

　　一種為危機銀行“買單”的制度

　　所謂存款保險制度，是一個國家為了保護存款人的利益和維護金融秩序的穩定，通過法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產時進行債務清償的制度。說得簡單些，就是由各家存款性金融機構交納保費，一旦投保機構面臨危機或破產，就由這家保險機構為存款人支付一定限度的存款。

　　據專家介紹，目前全世界已有67個國家建立了顯性存款保險制度，55個國家建立了隱性存款保險制度。以存款保險制度建立最早的美國為例，1933年，美國通過銀行法，聯邦存款保險公司(FDIC)作為一家對銀行存款進行保險的政府機構于1934年開始實行存款保險。在美的所有銀行都要參加存款保險，在銀行出現破產或危機時，存款之和小于2500美元(1980年最高限度調至10萬美元)的存款人都可以得到全額賠付。超過保險最高限度的存款人則得不到賠付，FDIC以此督促大額存款人選擇銀行時更加慎重，因為美國會對銀行進行信用評級。

　　我國沒有建立存款保險制度，但這并不意味著中國的金融機構不會破產。1998年6月21日，國家關閉海南發展銀行，在此之前的公眾擠兌已經相當頻繁，國家為此曾緊急調撥34億元人民幣抵御風險，后來又由工行托管其全部資產負債，由于公眾對工行背后國家信用的信任，危機才沒有繼續蔓延。即便在去年，浙江迅達城市信用社的董事長林芊挪用、侵占信用社資金6000萬元，大量存款人跑到信用社要錢，擠兌行為再次發生，央行立即把其全部準備金注入，政府也從全省調資4500萬元注入。最后，雖然多數個人儲戶本息兌付，但企業客戶的錢則要根據清收貸款情況再行定奪。

　　銀行改革“倒逼”存款保險制度提速

　　雖然以往國內的銀行危機都由國家和央行作為強有力的后盾，但是現在的問題顯然是隨著銀行全面改革“風暴”的臨近，這種“免費的午餐”到底還能維持多久？

　　謝平的觀點已經相當明確：“如果銀行內部管理機制不發生根本性的轉變，其他改革將難以推進和落實。目前，中央政府對所有銀行存款提供擔保，這助長了各銀行不注重貸款風險的作風。”國內存款保險制度的主要倡導者、國務院發展研究中心研究員魏加寧昨天也向記者表示，四大行要進行股份制改造已沒有百分之百的信用保障，央行不可能再像以前那樣提供無限的再貸款供給。而農信社的改革和民營銀行的建立中，存款保險制度的作用也更加突出，如果這些中小銀行倒閉破產，誰來為存款人的利益提供保障。一旦陷入困境，央行將獨家承擔最后貸款人和救援者的責任，這等于把全國的信用風險都壓在央行一家身上，一旦發生信用危機，央行其實是無力擔此重任的。

　　一份由原央行二司“挑頭”的存款保險課題組也在去年提交了一份長達近10頁的研究報告———“構建中國存款保險體系的若干思考”。這份由央行力薦的研究報告表明，“存款保險制度”的建立對于維護金融體系的穩定具有不可替代的巨大作用。“在經濟穩定和銀行體系穩定的情況下，一個設計良好的存款保險制度有利于保護中小存款人的利益，提高公眾對銀行的信心。在處理少數銀行的倒閉事件中可以發揮重大作用，安全網的功能可以得到有效發揮。”

　　設計存款保險制度成為重點

　　雖然存款保險制度的建立已勢在必行，但關于該制度的具體設計方案無疑還存在種種變數。不管是謝平，還是李揚都沒有透露我國建立存款保險制度的具體框架。而魏加寧也向記者表示，存款保險制度可能存在巨大的道德風險，比如說因為有保險的托底，一些中小客戶反而不太關心銀行的經營風險，還有的銀行在危機來臨時，可能會鋌而走險，拋出大筆資金背水一戰。另外，根據其他國家的經驗教訓，各國的存款保險制度都經過曲折的演變，甚至有國家最終放棄存款保險制度。因此魏加寧強調，存款保險制度的具體設立將成為重中之重，巨大的道德風險有可能依靠一個好的制度創立而盡量避免。

　　記者近日拿到了一份對我國建立存款保險制度提出諸多建議的民間研究報告。該報告建議，在保險范圍方面，我國應首先以居民的儲蓄存款為主，這部分存款占銀行全部存款的70%以上，是我國銀行的主要負債。其次是企業存款。這兩部分存款有了保障，則可減輕銀行的壓力。在保險金額方面，日本每個存款賬戶限額為1000萬日元，美國在一家銀行綜合限額為10萬美元，我國能否按每個存款人存款額的一定比例給予保障，還有一個絕對數的最高限額，假設說，保障金額是每個存款賬戶存款額的80%，絕對數最高不能超過10萬元。另外，應對不同風險水平的銀行實行不同的保險費率等。

　　存款保險機構、央行和銀監會三者缺一不可

　　在經濟學家魏加寧的眼里，銀行業的監管最終是三家的事情———銀監會、央行還有現在缺存的存款保險機構。銀行監管就是監管理念變化的問題，“當前銀監會先是警察后是醫生。以后等建立了存款保險制度，央行應負責‘流動性’，銀監會負責微觀監管，存款保險機構就是‘救火’機構，保證存款人的利益。”魏加寧認為，沒有存款保險制度，銀行業下一步的改革措施將缺乏安全保障。

　　現在還很難斷定存款保險機構的未來位置，但是可以肯定存款保險制度、機構的設立與完善并非“一朝一夕”的事情。有金融專家表示，只能先在各商業銀行的系統內部實行存款保險，或者按區域建立存款保險基金，然后再向符合國際慣例、全國集中統一的存款保險制度過渡。在過渡期內，如何防范銀行金融風險，特別是中小銀行的金融風險，必須有一個“緩沖地帶”，央行與銀監會的合作尤為關鍵。

　　文/本報記者王旭

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　　美國存款保險制度

　　美國是世界上最早建立存款保險制度的國家。建立的背景是二十世紀初的經濟大蕭條，全美先后有9755家銀行倒閉，存款人損失約14億美元，美國金融體系遭受重創。為了應對危機，美國國會采取了一系列行動，包括1933年6月通過了《格拉斯—斯蒂格爾法》，其中很重要的一條就是成立美國聯邦存款保險公司(FDIC)。1933年7月FDIC正式成立。1934年建立聯邦儲蓄信貸保險公司(FSLIC)，負責向儲蓄信貸協會(S＆Ls)提供存款保險。

　　美國的FDIC是一個獨立的聯邦政府機構，直接向美國國會負責，并接受美國會計總署的審計。FDIC的首要職能是存款保險，它為全美9900多家獨立注冊的銀行和儲蓄信貸機構的8種存款賬戶提供限額10萬美元的保險，全美約有97%的銀行存款人的存款接受FDIC的保險。其次是銀行監管職能，直接監管了5616家非美聯儲成員的州注冊銀行和儲蓄信貸機構。最后是處置倒閉存款機構的職能。在美國，當存款機構資不抵債、不能支付到期債務或其資本充足率低于2%時，該存款機構的注冊管理機關將作出正式關閉決定并通知FDIC。

　　值得注意的是，FDIC只對銀行存款人提供保險保護，不保護非存款債權人或倒閉銀行股東的利益。FDIC只對支票賬戶、儲蓄賬戶、存單、退休金賬戶等銀行存款賬戶進行保險，對共同基金投資、股票、債券、國庫券等其他投資產品不予保險。

　　1934年保險賠付限額僅限于每位存款人2500美元。隨著居民收入水平的提高和通貨膨脹的加劇，保險限額不斷提高。根據1980年的《放松存款機構管制和貨幣控制法》，FDIC提高了存款保險限額，對所有種類的存款賬戶保險限額都提高到10萬美元，即在FDIC保險的金融機構，存款人的儲蓄、支票以及其他存款賬戶合并在一起，保險的最高額度達到10萬美元。日本存款保險制度

　　早在1957年，日本的金融當局就意識到了存款保險對維護金融穩定的作用，向國會提交了《存款保障制度基金法案》；1971年日本國會公布了《存款保險法》，設立日本存款保險公司；自上世紀80年代后期，日本泡沫經濟崩潰后，金融機構的經營狀況不斷惡化，破產案件不斷增加，日本政府通過修改《存款保險法》，對日本存款保險制度進行了數次改革，日本存款保險公司不斷被賦予新的職能與權力，目前已成為穩定日本金融體系的重要機構之一；1986年，賦予存款保險公司對倒閉機構進行購并的職能，增加賠付額度，提高保險費率，從而充實了保險基金的基礎。1996年，頒布了《金融機構重組的特殊程序條例》和《存款保險法案的補充條例》，對存款保險制度進行了一系列的改革，賦予存款保險機構一些新的權力。

　　從2002年4月起，對于存款和其他請求取消全面保護，具體包括：1.存款保險范圍最高限額是1000萬本金加上存款利息，包括定期存款、零存整取儲蓄、放款信托和銀行債券；2.從2003年4月起，取消對于流動性存款(包括普通儲蓄、活期儲蓄和特定儲蓄)的全面保護。2002年11月，存款保險法再次修訂，規定對于流動性存款的全面保護可以延長到2005年3月。

　　根據中國人民銀行存款保險制度課題部分報告整理