今年12月17日，人類動力飛行將走過100年的歷程。12月對中國民航來說，同樣具有里程碑意義。

　　12月底，由民航總局直接管理的機場將全部下放到地方管理，標志著從2001年開始的民航管理體制改革攻堅戰役取得了重大突破。2002年，三大航空運輸集團和三大航空服務保障集團正式成立，并與民航總局脫鉤；到今年底，現行的三級行政管理，改為兩級管理，撤 銷24個民航省(區、市)局。除北京首都機場和西藏自治區內的民用機場外，民航總局直接管理的其他93個機場全部交由地方管理。

　　至此，中國民航掀開了嶄新的一頁。

　　實現政企分開

　　從時間跨度上看，以政企分開為目標的民航管理體制改革可以分為三個階段：

　　第一階段是從1987年到1994年。這一分階段主要以政企分開為原則，轉變政府職能，進行管理局、航空公司和機場分設的改革。將原民航各級管理機構從事的圍繞航空主業的服務性業務分離出來，組建9家專業性的直屬企業。

　　第二階段是從1994年到1998年。其間的改革主要有三方面內容：一是進一步落實企業經營自主權；二是改革機場建設和管理體制，初步形成民航、地方以及民航與地方聯合建設和管理的三種主要模式；三是空管體制改革開始進行。

　　第三階段是以民航總局2001年4月召開的民航直屬企業改革重組動員大會為起始標志。2002年10月11日，民航總局直屬的航空運輸企業和服務保障企業完成聯合重組，六個集團公司掛牌成立，并與民航總局脫鉤。此前，民航空管體制改革已完成。今年，民航行政管理體制、機場管理體制和公安體制改革也將基本完成。

　　轉向行業管理

　　直屬企業與民航總局脫鉤、機場交由地方管理的過程，實際上也是民航總局行政“權力”弱化甚至消失的過程。

　　不僅如此，民航也直接向自身行政體系開刀。民航重組方案提出，“根據航空運輸跨省、地區運作的特點，將現行的民航三級行政管理，改為民航總局至地區管理局兩級管理。民航總局是國務院進行民用航空行業管理的機構，不再代行國有資產所有者職能。保留民航華北、華東、中南、西南、西北、東北和烏魯木齊7個地區管理局。撤消現有24個省(區、市)局，改設精干的民用航空安全監督辦公室”。

　　長期以來，民航總局一直扮演著航空運輸業的“裁判”加“運動員”的雙重角色，去掉了“運動員”身份的民航總局，只能通過規章制度和法律來約束航空企業的經營。這對民航主管部門是一場真正意義上的自身“革命”。

　　去掉了“運動員”身份的民航總局該如何定位？民航總局局長楊元元說，民航總局目前主要承擔民用航空的安全管理、市場管理、空中交通管理、宏觀調控及對外關系等方面的職能。按照這五項職能，總局要強化宏觀調控和安全管理、法制工作等方面的職能，有關經濟審批的一些職能將弱化或取消。據介紹，今年年初，楊元元在全國民航工作會議上的講話中，已經不再將民航企業改革作為首要任務，首先強調的卻是安全問題。

　　這無疑表現出民航總局的重心已經開始傾斜于行業標準和安全管制。民航地區管理局今后的主要精力，將集中在行業監督管理方面。

　　強化監管職能

　　今年3月18日，民航總局宣布機構調整，涉及9個新舊司級單位。這是民航總局在直屬企業脫鉤后適應其新角色做出的職能轉變。有關人士強調，淡化和減少政府的作用不應是改革的終點，徹底轉變政府職能，加強對民航業的行業監管，才是民航改革的最終目標。

　　對此，楊元元表示，隨著民航體制改革的順利進行，民航業本身的諸多問題同樣不能回避，如政府職能轉變遲緩；各企業包括已重組的各集團公司內部組織結構調整和建立現代企業制度存在矛盾；少數航空公司虧損嚴重，機場虧損面較大，部分機場虧損增加；民航安全基礎比較薄弱，人員素質和管理水平亟待提高，安全法規、規章、標準和安全保障設施設備不夠完善；全行業航班正常率不高等等。

　　對于市場監管，前任局長劉劍鋒說，“政企分開后市場也不是沒人管了。政府仍然要通過法規規章和經濟杠桿，對價格、市場實施管理和調控，而且更加規范、更加嚴格。”

　　按照這樣的思路，民航法制建設步伐正在加快。更令人關注的是，隨著《外商投資民用航空業規定》的執行和國內民營企業開始進入民用航空業，我國民航業多元化的投資機制正在建立。據悉，民航總局不久將推出一系列新舉措，在民航業市場化的道路上邁出更大的步伐，如適當放寬支線航空公司、貨運航空公司、旅游包機公司的準入政策，適當降低航空公司成立的經濟審批門檻等。(記者/楊國民)