編者按：雖然我國是世界上最早開發利用煤炭的國家，但散亂差、安全事故頻發、資源浪費嚴重、環境污染驚人等問題依然是煤炭產業發展的痛。是誰制造了中國煤炭產業發展之痛？對照發達國家，中國煤炭產業發展將何去何從？本組文章摘編自國務院發展研究中心產業經濟研究部錢平凡的調研報告，希望其建議能為我國煤炭產業可持續發展“療傷”。

　　錢平凡

　　中國煤炭產業可持續發展問題重重

　　我國是世界上最早開發利用煤炭的國家，但煤炭產業真正的發展還起自新中國成立之后。除1997-2000年期間出現遞減以外，我國煤炭產量一直保持較快的增長。但這種增長并不能掩蓋中國煤炭產業在可持續發展道路上遇到的多重問題。

　　主要問題之一是產業集中度低、企業規模小、企業市場占有率低。

　　到2002年底，我國煤炭企業數約25000個，但全國煤炭企業平均產煤量僅為6.33萬噸左右。2002年，我國年產原煤達到4000萬噸的企業只有神華、兗礦、大同與西焦煤集團公司共4家，超過5000萬噸的只有神華一家，但神華集團公司的市場份額不到5%。

　　問題之二是勞動生產率低，安全事故高居不下。

　　我國煤礦的生產效率較低，國有重點煤礦的工效為3.057噸／工，是世界上最低的，但在百萬噸死亡率方面高出先進產煤國幾十倍甚至上百倍。

　　問題之三是采出率低，煤炭資源浪費嚴重。

　　我國國有重點煤礦的資源采出率一般在50%左右，而國有地方煤礦和鄉鎮煤礦不到30%，有的僅為15%，丟棄的資源無法復采。據保守推算，我國每年平均損耗煤炭資源50億噸，20年累計浪費煤炭資源1000多億噸；而據有關人士測算，實際上我國煤炭資源的浪費總量可能要達到2000億噸以上。另外，在煤炭開采過程中產生了大量的煤伴共生品，但利用率非常低，形成了另一種資源的浪費。

　　問題之四是污染控制不力，煤炭的負外部性過強。

　　我國在煤炭開采過程中形成的環境問題主要是對土地資源的破壞和占用、對水資源的破壞和污染、對大氣環境的污染極為嚴重。

　　在煤炭加工過程形成的環境問題，主要來自于對原煤的篩分、洗選、動力配煤和土法煉焦。據調查，因洗煤全國每年排出洗矸4500萬噸，洗煤廢水4000萬噸，煤泥200萬立方米。

　　我國85%的煤炭是通過直接燃燒使用的，研究表明，目前我國燃煤產生的二氧化硫排放量占全國總排放量的74%；二氧化碳排放量占總排放量的85%；氧化氮排放量占總排放量的60%；總懸浮顆粒(TSP)排放量占總排放量的70%。

　　問題之五是國有煤炭企業普遍包袱沉重，持續發展能力不足。

　　這些包袱主要包括：因國家投入資本金不足，國有煤炭企業基本上是負債經營，本息負擔沉重；1994年全國實施新稅制后，煤炭業按加工制造業征稅，煤礦企業稅費大幅增加；企業辦社會的包袱沉重；鐵路建設基金的額外負擔；資源枯竭礦井不斷增多，煤炭企業后續開采資源日趨緊張等等。

　　問題之六是煤炭產業鏈短，高附加值產品比重小。

　　我國絕大部分煤炭企業的產品結構單一，盡管絕大多數國有重點煤礦企業都發展了一些非煤業務，但企業利潤的90%都來源于煤炭。

　　此外，國有重點煤炭企業還普遍存在著觀念陳舊、機制轉換較慢、管理方式粗放、科技進步緩慢、職工整體素質偏低等問題。誰制造了中國煤炭產業之痛

　　煤炭資源管理體制的不合理性是導致目前我國煤炭產業發展之痛的根本原因，而這種不合理性主要體現在五個方面。

　　一是以資源地理分布為依據的企業組建方式導致了我國煤炭企業眾多、規模不大、包袱過重、跨區域擴張困難。

　　建國初期我國煤炭產業制定了礦井基本建設“大中小并舉”的方針，因地制宜，能大則大，能小則小。這種以資源地理分布為唯一依據的企業組建方式明顯地具有“項目公司”的特點，其直接后果就是：企業只能根據所劃定的資源進行開采，規模有限，跨區域擴張困難；礦區遠離城市，因地而建的礦區不得承擔起各種社會職能，形成沉重的包袱；隨著煤炭資源開采時間的推移，開采成本逐步加大，產品的市場競爭力逐步降低；隨著一些礦區資源的日趨減少甚至枯竭，這些礦區中“關閉破產”壓力不斷加大。

　　二是煤炭資源長期的無償與低價的有償開采導致了煤炭產業進入壁壘過低、小煤礦叢生，煤炭采出率過低、資源浪費嚴重。

　　上世紀80年代以前，我國的煤炭資源基本上是無償開采。盡管目前根據新修定的《礦產資源法》要求煤炭資源實行采礦權轉讓，但實際轉讓費都很低。資源的無償或低價獲得直接導致了煤炭產業進入壁壘過低，一些小煤窯只需要不多的投資即可打井采煤，這為小煤礦“遍地開花”打開了方便之門。它們為了更多地獲利，粗放式開采成本最低的、經濟效益最好的那部分資源，結果煤炭的采出率很低，浪費了大量的煤炭資源，而對于那些煤炭共伴生品更是視為垃圾隨地亂堆；近些年來，國有重點煤礦企業為了追求經濟效益，采出率也有所降低。

　　三是資本金投入不足與長期偏低的煤炭價格導致國有重點煤炭企業財務負擔過重、自我積累能力較差、可持續發展困難。

　　長期以來，我國國有重點煤炭企業無償開采行政授予的煤炭資源，但資本金投入的不足也使企業普遍背著沉重的財務負擔。與此同時，我國煤炭長期執行國家規定的低價格，國有重點煤炭企業長期只能以較低的價格出售，乃至長期全行業虧損。開采資金投入不足與產品銷售的低價格導致我國國有重點煤炭企業自我積累能力較差，主要生產設備老化，技術更新資金缺乏，安全生產形勢十分嚴峻，難以實現可持續發展。

　　四是煤炭生產與消費的體制性分離導致煤炭企業難以獲得較高的煤炭附加值，發展受制于鐵路運輸，并被指責為環境的污染源。

　　目前我國每年電力用煤占煤炭總產量的40%，是煤炭的第一大用戶。由于煤炭業不允許發電，而電力業也不能采煤，煤炭企業無法獲得因煤炭就地轉化為電而形成的高附加值。由于我國電力企業消費的基本上是原煤，導致了我國煤炭的入洗率僅為25%(發達國家的煤炭入洗率為90%以上)，且主要是供應煉鋼用的焦煤入洗，而我國現有煤炭洗選設備空置率達到65%。

　　雖然我國煤炭資源比較豐富，但分布極不平衡，在長期煤電分離的體制下形成了西煤東運，北煤南調的格局。目前我國煤炭產量的70%需要通過鐵路運輸，運量占鐵路貨運總量的40%左右。由于鐵路貨運發展滯后，運力有限，我國絕大多數國有重點煤炭企業都受制于鐵路運力而難以提高產量。

　　此外，由于燃煤單位的設備普遍沒有脫硫裝置，直接燃燒原煤造成了大量的環境污染，一些媒體于是將煤炭歸為空氣污染的“罪魁禍首”而呼吁煤炭企業提供潔凈煤，而實際上煤炭消費過程中是否形成污染，主要在于煤炭燃燒的設備。

　　五是以產量為中心的政策導向與安全事故處罰不力導致我國煤炭產業安全事故率過高。

　　增加煤炭產量長期是我國煤炭產業的基本政策，在增產的壓力與動力驅動下，我國煤炭企業普遍存在著片面追求產量而對安全重視不夠、安全系統投入不足。尤其是小煤礦生產方法極為原始，只求產量不顧安全，而且在安全事故發生后一般只有為數不多的經濟補償而很少受到相關法規的嚴厲處罰，結果導致我國煤炭安全事故率長期高居不下。

　　此外，我國煤炭勘探單位長期被定位為事業單位，通過中央財政撥付的有限的事業經費而進行無償勘探，由于勘探經費的嚴重不足，我國煤炭已發現的資源勘探程度低，可供建井的精查儲量不足，直接影響到我國煤炭的可持續開采。