以風險監管為核心內容切實加強對農村信用社的金融監管

　　中國銀行業監督管理委員會副主席 李偉

　　7月2日，國務院下發了《深化農村信用社改革試點方案》。目前，浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西、江蘇等8省(市)深化改革試點工作已經正式啟動。改革后的農村 信用社監督管理體制，是國家監管機構依法監管、省級政府依法管理、農村信用社依法自主經營的“三位一體”的體制，這一體制是適應目前我國農村生產力發展水平，是總結農村信用社50多年發展歷史、在現有認知水平上的最佳選擇。

　　1997年以來，按照黨中央、國務院的統一部署和要求，人民銀行在加強對農村信用社的金融監管方面做了大量工作，取得了明顯成效。主要表現在：一是建立了監管制度，規范了監管行為。二是建立了責任制度，落實了監管責任。三是突出了監管重點，初步控制了金融風險。近三年來，全國共減少農村信用社法人機構1萬多家，高風險社減少3451個，農村信用社不良貸款比例下降14個百分點(今年6月末又比年初下降5個百分點)，增盈減虧205億元，虧損社減少15210個，虧損面下降31個百分點。今年上半年的增盈減虧形勢更為喜人，同比凈減虧23.26億元，減虧幅度達51.56%；全國30個省(區、市)有27個不同程度地增盈或減虧，其中有6個省(區)扭虧為盈。四是組織開展了農村信用社大額貸款、債券投資等專項檢查，及時糾正了業務經營中的違法違規行為。五是加強了貸款投向監管，提高了支農服務水平。近年來，農村信用社農業貸款投放明顯增加，特別是農戶小額信用貸款的推廣，有效緩解了農民貸款難問題。截至今年6月末，全國農村信用社農業貸款余額6966億元，占全部金融機構農業貸款余額的83.8%，比1996年末增加5483億元，農貸比重由1996年的23%增加到現在的43%，提高了20個百分點。同時，為緩解農村信用社特別是中西部地區農村信用社支農資金不足的狀況，1999年以來，人民銀行安排了總額度為960億元的專項支農再貸款，在支持中西部地區農業和農村經濟發展中發揮了重要作用。六是加強了內控建設，促進了內部機制轉換，使農村信用社自我發展和自我約束能力不斷增強。截至今年6月末，全國農村信用社各項存款余額22330億元，占金融機構存款總額的11.5%，比1996年末增加13547億元，增長154%；各項貸款余額16181億元，占金融機構貸款總額的10.8%，比1996年末增加9902億元，增長158%。

　　但是，我們也應該清醒地看到，當前農村信用社監督管理工作還存在不少需要進一步研究解決的問題。主要有：一是農村信用社機構分散，法人數量多，大部分機構資本金嚴重不足，風險較高，仍缺乏有效的監管手段；二是對農村信用社以法人為單位進行風險評價和控制不夠，缺乏一套科學、合理的風險綜合評價體系；三是對農村信用社內控制度和法人治理結構的監管不夠得力，對通過監管促進農村信用社內部機制轉換重視不夠，監管有效性不足；四是監管隊伍還不適應監管工作需要，不僅部分地區監管人員數量不足，而且監管理念及業務素質都有待進一步提高。針對農村信用社監管工作存在的問題和深化農村信用社改革的總體要求，今后一個時期，農村信用社監督管理工作的總體指導思想是：以風險監管為核心內容，以督促法人完善法人治理結構和內部控制制度為重點，以及時高效的現場檢查和科學合理的非現場監測為手段，以提高監管人員素質為保障，努力提升農村信用社監管質量和水平，促進農村信用社穩定健康發展。通過3～5年的努力，在促進改革的同時，使農村信用社內控制度和法人治理機結構得到明顯完善，基本形成自主經營、自我發展、自我約束、自擔風險的機制；對農村信用社的監管手段明顯改進，風險識別、預警和處置能力明顯增強，農村信用社金融風險得到有效控制。5年內農村信用社不良貸款每年下降3～5個百分點，5年后不良貸款比例控制在15%以內，維持兩級法人、實行統一法人和改制為銀行機構的農村信用社資本充足率分別達到2%、4%和8%；農村信用社法人機構大量減少，絕大部分農村信用社扭虧為盈；基本建立起一支政治素質高、業務能力強、廉潔奉公、紀律嚴明的監管工作隊伍。

　　(一)更新監管理念，理清監管思路。銀監會成立后，在總結以往監管工作經驗的基礎上，提出了“四個堅持”的新的監管理念，明確了金融監管的“四個目標”和“六條良好監管標準”。農村信用社的監管工作，要按照銀監會提出的監管工作總體要求，在監管理念和思路上實現六個方面的轉變：一是合法合規性監管要與風險監管相結合，并逐步由合法合規性監管為主轉變到以風險審慎監管為主；二是行業監管要與法人監管相結合，并逐步由行業監管為主轉變到以法人監管為主；三是業務監管要與內控制度監管相結合，并逐步由業務監管為主過渡到以內控制度監管為主；四是對高管人員的資格監管與行為監管相結合，并逐步由資格監管為主轉變到以行為監管為主；五是專項檢查與序時性全面檢查相結合，并逐步由專項檢查為主轉變到以序時性全面檢查為主；六是事后處置與事前、事中預警防范相結合，并逐步由事后處置為主轉變到以事前、事中預警防范為主。實現上述“六個轉變”，既要加強和提高監管機構的金融監管，還要充分發揮好市場監督和行業自律的作用，形成全方位、多層面的監督網絡。

　　(二)加強制度建設，規范監管行為。制度建設是做好監管的基礎性工作。加強制度建設，就是要從根本上保障農村信用社監管工作的規范化、制度化，逐步形成一整套適應農村信用社特點的、完整科學的監管制度體系，使農村信用社監管工作有章可循、有規可依。銀監會成立后，根據改革工作的需要，目前已經制定了《農村商業銀行管理暫行規定》、《農村合作銀行管理暫行規定》、《農村信用社省(自治區、直轄市)聯社管理暫行規定》和《農村信用社以縣(市)為單位統一法人工作指導意見》等制度辦法，這些制度辦法經過一段時間的實踐，還要適時修改完善。銀監會將抓緊制定《農村信用社風險監測評價體系》等制度。除此之外，農村信用社監管工作制度建設的任務還很重，很多制度還需要抓緊制定或修訂，如修訂《農村信用合作社管理規定》、《農村信用社縣聯社管理規定》，制定農村商業銀行、農村合作銀行和農村信用社等不同機構分類監管的制度辦法等。

　　(三)完善法人治理，強化內控監管。國內外的監管實踐充分表明，實現有效監管，第一位的是促進金融機構本身形成良好的治理機制和內控制度，其次是市場約束和自律機制，第三才是外部監管。農村信用社的監管工作也不例外。從目前情況看，農村信用社存在的很多問題，最根本的原因還是在內部。因此，必須加強對農村信用社內控監管，督促農村信用社逐步建立起決策、管理、監督相互制衡，激勵和約束相互結合的科學有效的經營機制。

　　一是健全完善農村信用社內部控制制度。要督促農村信用社認真清理現有的各項規章制度，按照《商業銀行內部控制指引》的基本要求，進一步健全完善內部控制制度。特別要做好信貸管理、財務會計、稽核檢查、案件防范等重點領域、重點環節的內控管理，并通過建立和落實崗位責任制度，把內控制度落到實處。各級監管部門要加強對農村信用社內控制度建立及執行情況的監督檢查。

　　二是按照不同產權模式選擇確立相應的法人治理結構。根據國務院深化農村信用社改革試點方案要求，今后農村信用社可以按股份制原則組建農村商業銀行，也可以按股份合作制組建農村合作銀行或以縣(市)為單位實行統一法人，還有一部分仍要按合作制原則完善現行兩級法人的體制。不同的產權模式和組織形式，有不同的法人治理要求。目前，銀監會已經下發了有關管理規定，各地農村信用社要按照上述文件要求，規范法人治理。重點是明確股東(社員)大會、董(理)事會、監事會和經營班子各自的職責，切實發揮決策、管理、監督、執行職能。股東(社員)大會是最高權力機構；董(理)事會要對股東(社員)大會負責，并按有關規定聘用經營班子；經營班子負責業務經營和管理，并對董(理)事會負責；監事會負責監督董事會和經營班子履行職責，并對股東(社員)大會負責。執行中，要注意防止以黨委會決議代替董(理)事會決策，董(理)事會也不能干預經營班子的具體經營活動。經營班子人員要實行公開招聘，競聘上崗。考慮到農村信用社實際情況，規模較小的農村信用社可以試行不單設監事會，由其理事會行使監督職能。

　　三是要防止少數人控制決策層。在產權安排上，要堅持股權結構多樣化和投資主體多元化的原則，充分吸收多種資本入股，合理安排股權結構，防止少數人控制決策層。在法人治理上，要合理確定“三會”人員構成，建立和完善決策機制和內部約束機制，特別要注意防止經營班子取代董(理)事會決策而形成少數人控制。

　　(四)健全風險評價體系，做好非現場風險監測。目前對農村信用社的風險監測，主要是按照資產負債比例的有關指標進行的單一或局部風險的監測，難以對農村信用社的風險狀況作出綜合評價，這些指標也很難對農村信用社的風險作出準確、有效的事先識別和預警。因此，要結合農村信用社特點，在認真總結以往資產負債比例管理的基礎上，借鑒國內外成熟的監管經驗和做法，盡快研究并建立適合農村信用社特點的風險綜合評價體系，形成一套科學、合理、操作性強的風險識別和預警體系，對農村信用社金融風險特別是可能出現的支付風險及時發現，及時預警，及時提出處置預案，切實做到事前、事中的有效防范。

　　(五)改進現場檢查方式，提高現場檢查效果。隨著農村信用社各項業務的快速發展，各類金融工具不斷出現，與此同時，潛在的金融風險也在逐步加大，有些問題比較隱蔽，僅僅通過非現場監測是很難發現的，必須進行扎實有效的現場檢查。現場檢查的方式，一是進行針對性較強的專項檢查，二是進行全面的序時性檢查。要逐步加大序時性全面現場檢查的力度，提高現場檢查的效果。要根據農村信用社點多、面廣、機構分散的特點，研究制定農村信用社序時性全面檢查的操作辦法，對農村信用社法人機構定期組織檢查，力爭2～3年全面檢查一次，做到及時發現問題，及時堵塞漏洞，清除隱患。

　　(六)逐步推行信貸資產五級分類，加強對資產質量的監控。要切實轉變信貸管理理念，強化風險管理意識，在試點的基礎上，逐步推行貸款質量五級分類辦法，將農村信用社信貸資產嚴格按照風險等級和類別進行界定。各地農村信用社要制定不良貸款的清收計劃，落實清收責任，獎優懲劣，賞罰分明，切實改善資產質量。要繼續加大對超比例單戶大額貸款的監控和清收力度，切實降低貸款集中度，防范大額貸款風險。在加強信貸資產風險管理的同時，對債券投資等非信貸資產也要加大風險評估和控制，明確政策，規范操作。對各類違法違規行為，要加大查處力度，嚴肅追究責任人員，觸犯刑律的，要及時移交司法機關追究其刑事責任。

　　(七)加強授信管理，控制關聯交易風險。最近，銀監會已經下發了《關于進一步加強商業銀行信貸管理，防范關系人貸款及關聯企業貸款風險的通知》。要加強對關聯企業授信的審查、監督和管理，注重防范關聯企業相互擔保、多頭取得授信的風險。要建立對關聯企業授信的報備制度，加大對關聯企業授信的稽核檢查力度，切實加強對關系人貸款和關聯企業貸款的風險控制和防范。要督促農村信用社對自身關聯交易進行自查自糾，在此基礎上，要加大檢查力度，及時糾正和查處違法違規行為。

　　(八)完善責任制度，落實監管責任。要根據監管體制變化的新情況，抓緊修訂完善農村信用社監管責任制度，對合作金融監管工作重新分工，明確各級合作金融監管部門的工作職責，建立監管工作報告制度，加強上級對下級監管工作的指導、檢查和考核。農村信用社省級聯社由銀監會監管為主，省(區、市)銀監局配合；地(市)聯社由省(區、市)銀監局監管為主，地(市)銀監分局配合；縣(市)聯社(包括統一法人機構)由地(市)銀監分局監管為主，縣(市)監管辦事處配合；鄉鎮農村信用社由縣(市)監管辦事處直接監管，沒有設立監管辦事處的，由地(市)銀監分局負責監管。現階段，農村商業銀行、農村合作銀行由省(區、市)銀監局監管為主，地(市)分局配合。要繼續完善分片負責、責任到人制度，切實將監管責任落實到人、到崗。對監管失職者，要視情節追究監管責任人的責任。

　　(九)密切關注社會動態，防范和處置支付風險。深化農村信用社改革試點時期，社會各界議論較多，一些片面認識甚至少數人的謠言，很可能誘發儲蓄擠提甚至釀成支付風險。對此，要有清醒的認識。要密切關注社會各界的反映，緊緊依靠當地黨政組織，高度重視支付風險的防范和處置。要加強對農村信用社支付風險的監測和分析，建立完善支付風險預警機制。銀監會派出機構要配合地方政府會同人民銀行分支行研究建立突發性支付風險應急處理機制。銀監會與人民銀行已就有關問題進行了初步磋商，準備近期對人民銀行原緊急再貸款救助辦法進行修訂。在新的辦法正式出臺之前，對發生支付困難的農村信用社，縣級聯社要首先組織轄內農村信用社進行同業支救，通過資金調劑，幫助其渡過難關；在同業支救不足以平抑支付風險的情況下，縣聯社要及時向當地人民銀行提出動用存款準備金申請，并向當地銀監會分支機構報告；在同業支救、動用存款準備金仍不能解決問題的情況下，應及時向人民銀行提出緊急再貸款申請。要加強農村信用社、各級聯社、監管部門和人民銀行之間的協調，提高救助工作效率。發生擠提和支付風險等重大情況，要及時向省級政府和銀監會報告。

　　農村信用社能否在改革中穩定健康發展，關鍵在于既要有一支講政治、懂業務、會經營、善管理的農村信用社員工隊伍，又要有一支政治合格、業務過硬、作風扎實、紀律嚴明的監管隊伍。當前，無論是農村信用社的干部職工，還是銀監會的監管人員，都需要進一步加強學習，提高素質，為做好本職工作打好基礎。各級監管部門和監管干部要嚴格按照銀監會黨委提出的“約法三章”的要求，嚴肅紀律，強化約束，廉潔自律，轉變作風，切實做好監管工作。

　　(責任編輯 王晶)