國務院發展研究中心農村經濟研究部部長/韓俊

　　自上世紀90年代末以來，中國農村人口的收入增長率開始下降，城鎮和農村收入差距逐年擴大。目前，中國仍有1億多農村人口日人均生活費低于1美元，按國際標準屬于貧困階層。進一步促進農村的發展，加快農民收入增長以及減少貧困，實現全面建設小康社會的長期目標，都離不開一個有效運轉的農村金融體系。近年來，農村資金外流嚴重；農業銀行支 農力度減弱，農業發展銀行支農作用弱化，農村信用社獨木難支，農戶獲得貸款困難；農村金融機構不良貸款占比較大，農村存在較高的金融風險。這說明農村金融體系的現狀遠不適應農村發展的需要。《深化農村信用社改革試點方案》(以下簡稱《方案》)的出臺是農村金融體制改革的一個重要組成部分，此次《方案》的出臺將有助于改善農村金融服務。從根本上解決當前我國農村金融中的突出問題，不能局限于對農村金融體系的小修小補，必須以促進農村金融市場的發展為目標，以深化農村信用社改革為契機，推進農村金融體制的整體改革。

　　體制問題不容忽視

　　農村信用社普遍存在產權不清晰、治理結構不完善的問題。農村信用社的產權在一開始就沒有得到清晰的界定，全體社員對他們出資組建的信用合作社只有名義上的、模糊的產權歸屬關系，事實上產權是由國家控制的。所有權不清晰導致農村信用社指望政府會對一切不良貸款承擔最終責任。信用社“三會”制度徒有虛名，治理結構殘缺不全，“一人說了算”的“內部人控制”問題十分嚴重。這些問題的積累最終導致了目前農村信用社不良資產比例甚高。

　　貸款利率浮動機制不夠活。就目前有限范圍內的試點情況看，貸款利率的邊際浮動已達到100%。也就是說，在目前的貸款利率上限5.14%的基礎上，實際年利率已擴大到10.3%。由于農村貸款金額小、風險大，相應的貸款成本也高，因此這個浮動范圍還不足以使商業性機構獲得合理的資金回報以彌補其成本。對貸款利率的嚴格限制，給貸款人造成的損失越來越大，并且也最終給政府帶來了或有負債。

　　農村正規金融機構內部信貸結構失衡，非正規信貸相當普遍，但沒有獲得應有的地位。農業銀行的發展有日漸脫離農村地區的傾向。20世紀80年代中期以前，農業銀行全部貸款的98%以上集中投向了農村。90年代中期以后，隨著農業銀行商業化改革進程的加快，農業銀行金融資源的配置不再局限于農業和農村，加大了對農村電網、交通、通訊等的信貸支持力度，其機構網點正逐步從農村收縮，農業貸款的增幅趨緩，占比開始下降，主營業務也日益向城市和工業靠攏。目前，農業貸款僅占農業銀行各項貸款余額的10%，農業銀行支農力度已大大減弱。由于農業銀行大幅收縮農村基層業務，農村信用社逐漸成為發放農業貸款的主要金融機構。截至2003年6月末，全國農村信用社農業貸款余額6966億元，占全部金融機構農業貸款總額的83.8%，但不可否認，目前農戶貸款覆蓋面僅為25%，農戶貸款難問題依然嚴峻。隨著糧棉購銷市場化進程加快，糧棉流通領域政策性經營空間縮小，農業發展銀行糧棉收購貸款業務量出現大幅下降，支農作用也越來越弱化。當前農戶取得借款的主要渠道是民間私人借貸。估計有50%到65%的農戶獲得了非正規貸款，農戶借款中民間借款所占的比例超過70%。正常的民間借貸可以彌補正規金融機構的服務不足，但如果非正規金融領域的貸款利率遠遠超過了正規的貸款利率上限，則必然增加農民和鄉鎮企業的融資成本。

　　對農村金融市場的監管有待完善。中國人民銀行自1996年以來肩負著雙重身份：一方面行使金融監管職能，另一方面承擔了對農村信用社的行業管理職能。這種雙重身份常常會互相沖突，也被視為導致農村信用社諸多問題的根源之一。目前對農村信用社采用的是同其他金融機構基本相同的監管模式，尚沒有針對農村金融市場的一套單獨的監管框架。金融監管體制的改革能否有效而實際地解決當前存在的問題還有待觀察。

　　缺乏有效支持農村金融體系所必需的基礎條件。近年來，相當多的供銷、糧食和鄉鎮企業拖欠、逃廢、懸空銀行和信用社債務，扶貧貸款被擠占、挪用和“視貸款為救濟”的情況相當普遍。不良的履約制度嚴重影響了信貸資金安全，也限制了銀行和信用社對這部分農村地區和企業的信貸投入。由于沒有土地使用權流通市場，農民無法用土地作擔保來獲得貸款。引進信貸信息系統有助于減少信息不對稱對農村金融機構合理決策的不良影響和降低不良貸款率。同樣的，實行貸款評級分類也有助于提高借款人資質審查的效率。這些金融基礎設施的缺失導致當前農村金融機構諸如所有權、法人治理、管理技能、員工激勵等方面的內在矛盾進一步惡化。整體改革勢在必行農村金融體制改革的重點：一是徹底解決農村信用社普遍存在的所有權不清晰、法人治理結構不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵機制和內部人控制等問題；二是通過加強對金融中介的監管、放松利率管制等措施，創造一個促進農村金融市場發展的有利環境；三是重新對農業銀行、農業發展銀行和農村信用社進行功能定位和調整，建立一個更完善、更有活力的真正為“三農”服務的農村金融體系。明晰農村信用社產權關系，因地制宜地選擇合適的組織形式。農村信用社改革的總體要求是：明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責。產權制度改革是農村信用社改革的核心內容，被列為此次《方案》所要重點解決的問題之一。以法人為單位改革農村信用社產權制度，首先要明晰信用社現有產權。區分不同情況，對少數資能抵債的農村信用社，其歷年積累劃歸所有者權益；對資不抵債的農村信用社，采取多項配套措施逐步化解歷年掛賬虧損。在妥善處理歷史積累的前提下，穩步構建新的產權關系。

　　《方案》在推進農村信用社產權制度改革的同時，鼓勵農村信用社因地制宜地選擇組織形式：在經濟發達地區，經營較好、更適合商業化運作的農村信用社可以轉變為地方性股份制銀行機構；在人口相對稠密或糧棉商品基地縣(市)，可以建立縣聯社一級法人的組織體制；其他地區在維持縣鄉兩級法人體制下，不斷完善合作制的組織形式。改組后的農村信用社最終應同當地的實際情況、經濟發展水平以及農村信用社自身經營狀況相適應。

　　減少政府對農村金融市場不恰當的直接干預，促進農村金融市場的發育。一是改變傳統的利率管制模式。利率管制不僅使資金使用價格扭曲和金融資源配置不合理，而且還直接影響到商業性金融機構在農村金融市場的盈利水平。《方案》根據市場需要，在民間借貸比較活躍的地區，允許實行靈活的利率政策。二是建立有效的監管框架。不僅要充實監管人員力量，更主要的是改進監管理念，完善監管技術，提升監管質量和效率。要盡快出臺有關農村金融法律法規，確保包括農業銀行、農業發展銀行、農村信用社和按照合作原則建立的新的合作金融組織、民間金融共同為農村經濟提供服務。

　　建立多元化的農村金融服務體系。商業金融、政策性金融和社區金融同時并存才有可能滿足農村經濟發展所必需的多樣化的金融需求。增強農業銀行服務“三農”功能，恢復農業發展銀行的政策性功能，允許非國有資本進入銀行業及發展中小型商業銀行，提供其他激勵政策鼓勵其他商業銀行為農村發展服務，已經成為重構農村金融體系的緊迫任務。

　　加大商業金融的支農力度。必須扭轉農業銀行近年來出現的“離農”傾向，切實加大農業銀行對農業和農村經濟的支持力度。農業銀行要辦成全面支持農業和農村經濟的綜合性銀行。國家還應通過稅收等政策引導其他商業銀行把一定比例的資金用于農村。

　　強化政策金融支農作用。政策性金融是世界各國普遍運用的基本符合世貿組織協議要求的重要支持手段。農業發展銀行應該重新定位，真正發揮政策性銀行的作用。國家應整合對農村的資金投入，區分國家必需的財政投入和國家予以補償的財政投入。對農村的公共道路、重大的生態環境建設工程、農業的基礎科學研究建設等可以由中央和地方財政無償投入，除此之外，中央財政和省級財政應列出一部分預算用于補償性財政支出，即向有政策性金融業務的機構提供貼息資金和呆賬損失的彌補，用少量的財政補貼引導社會資金流向農業和農村。農業發展銀行要突破單純依靠央行再貸款支持的路徑，通過發行債券，逐步轉向資本市場直接融資。

　　解除歷史包袱，增強農村信用社支農能力。《方案》綜合考慮了各方建議和農村信用社的實際情況，對因執行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付保值貼補利息(1994～1997年期間)的虧損農村信用社，給予補貼；對西部地區試點的農村信用社給予稅收優惠；試點地區的農村信用社還可以選擇央行再貸款或央行票據方式獲得有條件的資金支持。

　　(責任編輯王晶)