本報記者 孫銘 北京報道

　　“望穿秋水，不見你來”，盡管三部銀行法的出臺已經是非常迫切，全國人大常委會仍然將三份法律草案悉數退回修改。

　　8月27日，十屆全國人大常委會第四次會議閉幕，備受矚目的《中國銀行業監督管理法 (草案)》(下稱“《銀監法草案》”)、《中國人民銀行法修正案(草案)》(下稱“《人民銀行法草案》”)、《商業銀行法修正案(草案)》(下稱“《商業銀行法草案》”)被發回修改。全國人大常委會委員長吳邦國在講話中稱，“希望法律委員會認真研究和吸收大家的意見和建議，把這3個草案修改得更好。”“三讀”慣例

　　“需要澄清的是，三大銀行法并不是沒有被通過，更不是被人大否決。”中國人民銀行參與立法的一位人士對記者解釋說，“不了解立法程序的人可能有誤解，以為全國人大常委會對法律草案要么通過，要么否決，其實法律草案一般都必須經過人大常委會三次審議才可以進行表決，這就是俗稱的‘三讀’程序。”

　　此語的法理依據有章可循：《中華人民共和國立法法》第27條規定，“列入(全國人大)常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決。”

　　據這位央行人士介紹，“三讀”并非簡單重復，其內容各不相同。

　　“一讀”主要是“聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議”。27日閉幕的會議就是所謂的“一讀”，先聽取央行行長周小川和銀監會主席劉明康分別對草案做的說明，再進行初步審議。

　　之后，相關法律案將會二度“提堂過審”，常務委員會全體會議聽取法律委員會關于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進一步審議。然后就到了“三讀”。屆時，法律委員會將報告關于法律草案的審議結果，由分組會議對法律草案修改稿進行審議。

　　按照慣例，經過三重“洗禮”后，全國人大法律委員會才會根據常務委員會組成人員的審議意見進行最后修改，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常務委員會全體會議表決，獲過半數贊成方可通過。

　　“但是，如果這次修改得比較到位，也有可能減少審議的次數，現在還不能確定要經過幾次審議。”央行上述人士分析說，《立法法》也規定了例外條款，“列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決；部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決”。

　　如果接下來的修改比較到位的話，那么最樂觀的預計將是：《銀監法草案》至少需到常委會會議走上兩遭；而《人民銀行法草案》和《商業銀行法草案》由于只是動動局部手術，表決前的手續或許可以更簡捷些。非常程序

　　出現這樣的樂觀情況也并非沒有可能。

　　銀監會成立已久，三部銀行法的出臺日顯迫切。“尤其是銀監會，迫切需要依靠銀監法來使自己的地位合法化。”銀監會一位人士說。

　　而包括《銀監法草案》在內的三大銀行法的修改和制定，實質上已經啟動了非常程序。一般的立法程序是，先由相關部門起草、征詢意見，然后將初稿提交國務院法制辦，再提交國務院常務會議審議、征詢意見，最后提交人大審議通過。但《銀監法草案》特事特辦，出臺程序大大簡化，直接由銀監會會同國務院法制辦起草修改。8月6日，溫家寶總理主持國務院常務會議，原則通過了三大銀行法的草案。

　　至此，三大法草案一路綠燈，放馬直奔全國人大。

　　5天日程的本次常委會，也為三大銀行法的審議安排了足夠時間。據全國人大常委會辦公廳人士介紹，會議召開一周前，各人大常委都已經拿到了三大銀行法的草案。22日會議開幕的當天下午，常委會聽取了周小川和劉明康分別就三個法律草案所做的說明。23日下午，委員們分組審議《銀監法草案》；24日上午，審議《人民銀行法草案》；下午，審議了《商業銀行法草案》。

　　即便如此，非常程序最終還是未能跳過“三讀”慣例。

　　但圍繞三大法草案的修改，忙碌的角色已然更換。以《銀監法草案》為例，其起草工作始于今年年初。國務院法制辦牽頭組成了三個法律工作小組，央行條法司、銀監會、原中央金融工委皆曾參與其中。不過據央行相關人士透露，“后期主要是全國人大常委會法律工作委員會根據委員們的意見進行修改，相對來說，人民銀行和銀監會的工作輕松了很多。”

　　據了解，按照全國人大的立法規劃，三大銀行法都要爭取在今年審議通過。“可能要在今年12月的人大常委會會議上進行表決，屆時直接通過的可能性很大。”中國人民銀行一位參與立法人士預計。修改意見

　　凡事有其外因，更有其內因。立法慣例雖得遵循，但三大法本身需要斟酌之處，才是發回修改的關鍵所在。四次會議上，常委們提出了相當多的修改意見和建議，目前，這些意見和建議均已反饋至央行和銀監會。

　　后兩者如何充分協調，仍然是最顯突出的問題之一。

　　國務院設立銀監會后，中國人民銀行主要負責金融宏觀調控，但為了實施貨幣政策和維護金融穩定，也需保留必要的監管職責。據此，《人民銀行法草案》賦予了中國人民銀行6項必要的監管職能，比如規定人民銀行有權對金融機構的有關行為直接進行檢查，有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料等。

　　但問題在于，《銀監法草案》亦規定銀監會有權要求銀行業金融機構報送有關材料，進行現場檢查和非現場檢查。許多委員擔心，這兩個機構的檢查倘使不夠協調，將會給金融機構造成不必要的麻煩，建議在兩部法律中更加明確地予以闡述。“如果同一個違規行為，兩家各自都去監督、檢查、處理，處理的結果可能并不完全相同。因此有委員提議，對于兩家的監督管理問題的協調要有明確的規定，避免將來在執行當中發生‘打架’的情況。”一位央行人士說。

　　銀監會的權力約束問題，也為委員們較多提及。

　　其實《銀監法草案》已經有多項條款對銀監會進行了約束，比如銀行業監管人員應具備相應專業知識和能力，不得利用職務便利牟取不正當利益，不得在金融機構、企業中兼任職務；銀行業監管機構應當公開監督管理程序，建立健全內部監督制度，對其工作人員履行職責的情況進行檢查監督；等等。但是，據銀監會知情人透露，“委員們覺得這些條款不夠細致，過于原則，建議由外部的機構來對銀監會的權力進行約束，而不是依靠銀監會自己來監督自己”。

　　人大常委提出的第三個疑點是：央行貨幣政策委員會究竟應當如何定位？

　　在《人民銀行法草案》中，該委員會的地位由于規定得過于原則而受到人大常委們質疑。該草案僅僅指出貨幣政策委員會“發揮重要作用”，至于如何發揮作用和發揮怎樣的作用，則沒有具體條款。有委員建議在法律草案中寫進貨幣政策委員會的職責：一是審查貨幣政策的改變；二是向中央提供貨幣政策方面的建議，及早提出防范金融風險的建議和意見。

　　三大焦點而外，圍繞其他一些方面的意見，如商業銀行向非銀行金融機構和企業投資的問題，討論也相當熱烈。

　　值得一提的是，提請本次常委會表決的《行政許可法》以151票贊成、0票反對、1票棄權獲得通過。“這個草案根據常委會委員的意見做了8個方面、40多處的修改，”銀監會的一位人士說，“我們希望《銀監法草案》也能夠像《行政許可法》那樣，以近乎全部贊成票被通過。