農村金融與農信社改革仍然是金融體制改革中主導思想最模糊、涉及對象最復雜和推動難度最大的改革

　　□陸磊 祝曉平/文

　　20世紀90年代以來，農村金融與農村信用社體制一直處于改革和探索階段，前后涉及 了農業銀行、農業發展銀行、農村信用社和郵政儲蓄等多種金融機構，經歷了政策性金融、商業性金融和合作金融的各階段嘗試，但至今依然是金融體制改革中主導思想最模糊、涉及對象最復雜和推動難度最大的改革。

　　在主導思想上，決策當局往往面臨既要解決“三農”融資難問題，又要解決農村信用社可持續經營問題，但是這一二元目標往往沒有交集；在涉及對象上，農村信用社改革波及中央銀行、監管當局、農戶、縣鎮兩級政府、縣鎮兩級信用社法人和其他金融組織，既是利益焦點，也是矛盾焦點。

　　在改革推動上，由于甚至沒有任何一方可以準確說明全國各地“三農”發展到底需要何種金融產品與服務，沒有任何一個相關主體可以說明哪一種模式是最優的，因此，任何一種改革設計在某些地方頗受歡迎，在另外一些地方就會遭到激烈抵制——利益所關，沖突在所難免。

　　在經歷了90年代的分分合合，中國的農村信用社畢竟依然在艱難中生存下來，這一點比信托投資業和城市信用社要幸運得多。到2002年末，農村信用社(含江蘇江陰、常熟和張家港三家農村股份制商業銀行和浙江鄞州農村合作銀行，下同)共有法人機構35544個，人員658653人。本、外幣資產總計為22125億元，占金融機構總資產的9.4%，其中各項貸款為13940億元，占金融機構總貸款的10%。負債總計為22392億元，占金融機構總負債的9.88%，其中各項存款19926億元，占金融機構總存款的11.07%。從人均情況來看，農村信用社人均資產為336萬元，僅為國有獨資商業銀行人均資產的26.86%；人均負債為340萬元，僅為國有獨資商業銀行人均負債的28.42%。

　　農村信用社在經營不利的同時還承擔著四類巨額政策性虧損：一是1994年至1997年間，全國農村信用社支付的保值儲蓄貼息；二是關閉農村合作基金轉入的損失；三是接收城市信用社損失；四是行社脫鉤、企業改制、政府貸款等其他原因造成的損失。

　　農業社改革面臨以下基本難點。

　　1.支農問題

　　正如讓一個初中生主持國家重點實驗室一樣，農信社能力與支農需求間的不對稱是農信社改革的根本難點。在廣大中西部農村地區，農業銀行基本不承擔縣以下農業貸款業務，農發行只是在流通環節支持糧食收購，在生產環節，農村信用社成為支持“三農”的主力軍。另一方面，郵政儲蓄的不斷抽水(2002年3月底，郵儲存款近8000億元中，約60%來自縣以下)又限制了信用社自籌資金的能力。

　　同時也必須承認，從2001年起全國普遍實行的農戶小額信用貸款(對農戶進行信用評級，在信用額度內循環貸款，超過信用額度貸款實行聯保)等手段對農村信用社發展以及農戶依靠信貸資金發展生產和脫貧致富上起到了積極作用。

　　2.農村信用社的性質問題

　　農村信用社性質與各地經濟發展高度相關，在經濟發達、城鄉一體化程度高的地區，農村信用社基本演化為商業銀行性質；在欠發達地區，農村信用社是官辦金融機構，不是真正的農民自己的金融機構。在性質上，人民銀行目前著重定義信用社的社區性，逐步淡化合作制；信用社內部職工希望轉變為股份制；信用社從業務上看是存貸款金融機構性質。至今對農村信用社缺乏定性判斷。

　　真正的合作制必須基于三個基本條件：一是合作方之間的相互信任，這必然要求社員的相互了解和合作范圍的不能過大；二是社員無法從正規商業性金融獲得融資；三是由合作精神導致的合作契約的完備性。目前，三個條件在全國各地都不存在。“合作制”在農村信用社系統成為皇帝的新衣。

　　3.組織形式問題

　　目前農村信用社存在“省聯社-(地市聯社)-縣聯社-鄉鎮信用社”、“省協會-縣聯社-鄉鎮信用社”、“省聯社(或省協會)-縣聯社法人”和“獨立的農村商業銀行”等四種形式，各地信用社基本傾向于建立全國聯社或協會，目的是為了解決信用社的支付結算問題和尋求在中央的利益代表。中央基于對全國聯社幾乎必然導致的官僚性和道德風險的考慮，否決了縱向拉條的組織模式。

　　實際上，在組織形式上應該考慮取消對機構準入的人為限制，只要符合《商業銀行法》規定，就應該準許農村信用社在各層次組建農村商業銀行。

　　4.產權改革問題

　　農村信用社產權由三部分組成：一是社員股金，二是股金外的積累，三是歷年虧損掛帳，資本金嚴重不足。除極個別地方外，由于農村信用社無法破產，因此只能考慮增資擴股，特別是建立“社員股”和“投資股”的平行體系。從今后的長期發展看，社員股在當前的農村信用社系統已經不具備真正的控制與決策意義，僅僅具備參與意義。重要的是投資股，只有放開民間對信用社的投資，才能在產權和治理結構上形成真正的創新。

　　5.歷史包袱問題

　　農村信用社的歷史包袱主要體現為歷年虧損掛帳和不良貸款兩部分。目前，歷史包袱牽涉中央和地方是否認賬以及如何處理的問題，而歷史包袱的化解是不能拖的，時間拖得越久，則積重難返。最近中央對歷史包袱化解已經形成了一致看法，即將開始的改革試點也將從化解包袱為切入點，這是農村信用社改革的一個突破點。

　　6.行業管理問題

　　當前信用社的監管和行業管理都由銀監會負責，一方面導致監管當局獨立性的喪失，另一方面也提高了信用社對中央銀行資金的依賴性。農村信用社的行業管理將移交給各省政府，目的是在減少縣、鎮兩級政府行政干預的同時，增強信用社的自主發展能力，降低其對中央銀行的依賴。

　　7.治理結構問題

　　從1996年《國務院關于農村金融體制改革的決定》頒布以來，政府一直希望把信用社發展為由社員民主管理的合作金融機構，但是在治理結構上，以下問題無法解決。第一，聯社和信用社理事長和主任對機構的控制權是至高無上的；第二，由于信用社的黨組織關系隸屬地方黨委，行政干預問題依然嚴重；第三，聯社和信用社負責人的任命遵照干部管理體制，信用社法人地位和社員選舉權事實上不受尊重。今后的工作必須是準確定位地方政府、信用社內部管理人員和監管當局的職能，嚴格按相互的職責邊界辦事。

　　8.政策扶持問題

　　一是資金支持，目前主要依靠中央銀行再貸款；二是財稅政策，信用社希望減免營業稅和所得稅；三是信用社希望在核銷或剝離歷史包袱問題上出臺政策支持。

　　政策扶持須有度，過度則容易造就利益集團，產生道德風險；不足則必然延續當前農村信用社和農村金融茍延殘喘的現狀。財稅政策是必須長期給予的，因為“三農”本身涉及國本，任何存在農業的西方國家都存在相應的農業財稅優惠安排；中央銀行再貸款非長久之計，因為其長期使用不符合中央銀行資金運用的基本規則(穩定貨幣與促進經濟增長)；化解歷史包袱是從中央到地方的職責，但是只能一次性解決，既不能拖延，也不能成為無底洞。

　　9.監管與外部風險控制機制

　　監管不能解決所有風險問題，真正的風險管理在于信用社自身。但是從歷史沿革看，依賴監管，依靠監管還將是今后廣大中西部地區信用社的基本現實。然而，對于信用社發展比較快的地區，可以考慮建立資產管理公司和存款保險公司。資產管理公司可以按地市或縣組建，接手因風險沖擊導致的某些信用社不良貸款，通過重組變現。存款保險公司可以在某些經濟發達省份先行組建，減少信用社對監管的依賴。

　　10.適度經營規模問題

　　關于農村信用社經營規模問題，目前的思路基本是從超脫行政干預和承認歷史繼承關系的角度為出發點的，因而形成了省聯社模式和按縣統一法人兩種思考。省政府負責行業管理，則縣鎮政府的行政干預可以在一定程度上被遏制；按縣統一法人，則基本承認了原有縣聯社的實際最終決策權。但是，兩種思路都存在問題：第一，縣聯社法人模式無以應對縣域的系統性產業風險，但是按省管理又容易出現“太大而不能破產”的道德風險；第二，縣聯社法人無法解決縣域間資金的橫向調劑余缺問題，而省級法人則可能導致資金的非農化；第三，縣聯社法人依然無法擺脫縣政府干預，但是省級法人又可能因為管理鏈條過長而導致縣級機構被地方控制的局面。因此，適度規模是至關重要的，我們認為，地市法人是可供選擇的一種模式，至少在發達地區應該如此。

　　目前國務院已經通過農信社改革試點方案，我們認為，在此基礎上，在近期內還應考慮進一步的改革措施。

　　第一，以東部發達城市為突破口，按地市組建農村股份制商業銀行或合作銀行。我們認為，對于農業占GDP10%以下(城鄉一體化程度很高)，資產總規模較大，不良貸款比率15%以下，增資擴股后資本金2億元以上的地市，可以放開對組建地市農村商業銀行的限制。按地市組建既可以避免單個縣市所面臨的特質性產業風險沖擊，又可以避免省級機構導致的道德風險；既可以遏制縣市政府行政干預，又可以保護縣級分支機構；既可以實現跨縣市配置資金，又可以避免機構設置層次過高導致的資金非農化傾向。當然，還可以動員民間資金流入農村商業銀行，實現金融業在農村地區的率先民營化。

　　第二，結合郵政儲蓄和政策性金融體制改革，建立全國性農村資金返還機制，并首先在東部地區試點。首先由郵政儲蓄與農發行簽訂金融債承購協議，把郵政儲蓄資金轉入農發行，然后由農發行與地市農村股份制商業銀行簽訂資金代理協議，由農村商業銀行把資金按協議用途運用于“三農”。這樣，困擾農村金融多年的農村資金非農化問題可以在機制上得以解決。

　　第三，結合中央銀行管理體制改革，把縣支行部分監管人員改組為農村金融資產管理公司或存款保險公司的分支機構工作人員，實時監控農村信用社的資產安全性，在出現天災人禍或信用社所支持的特色產業出現系統性風險時，給予資產剝離和流動性支持。其目的不是保護信用社，而是保護農村金融鏈條在任何情況下都不至于斷裂。-

　　陸磊原任職于中國人民銀行研究局，長期從事農業金融政策研究；祝曉平為浙江省紹興市信用聯社主任