本報記者 楊明煒

　　擬定的試點方案有兩個核心內(nèi)容，一是以法人為基本單位，改革信用社產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理，區(qū)別各類情況，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式；二是改革現(xiàn)有的信用社管理體制，并擬將對信用社的管理交由地方政府負責

　　農(nóng)村信用合作社的改革和發(fā)展雖然屬于微觀金融的范疇，但由于它涉及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增產(chǎn)增收等縣域經(jīng)濟的重大問題，因而成為中國金融改革重要組成部分。即將公布的《農(nóng)村信用社改革試點方案》無疑也成為金融界議論的焦點話題。

　　據(jù)消息靈通人士介紹，此次試點方案主要涉及兩方面的內(nèi)容：一是以法人為基本單位，改革信用社產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理，區(qū)別各類情況，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式；二是改革現(xiàn)有的信用社管理體制，并擬將對信用社的管理交由地方政府負責。

　　改革試點方案遵循原則

　　金融體制改革步伐太慢，造成農(nóng)村信用社持續(xù)發(fā)展步履艱難。1995年縣級聯(lián)合社相繼與農(nóng)行分開辦公，1996年年末正式獨立運作。隨之，自上而下成立了全國、省、市�J地�K農(nóng)村金融體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在各地人行，行業(yè)與監(jiān)管暫時歸人行行使。市�J地�K以下建立了縣聯(lián)社、中心社、信用社三級管理模式，并逐步對農(nóng)村信用社和縣聯(lián)社進行合作制規(guī)范，建立“三會”制度，落實“四自”經(jīng)營和資產(chǎn)負債比例管理，規(guī)范了信用社的發(fā)展方向和服務(wù)方向。

　　從1997年以來，農(nóng)村信用社為“三農(nóng)”服務(wù)的方向進一步明確，但是，農(nóng)村信用社始終沒有建立自己的行業(yè)組織，行業(yè)服務(wù)不能到位，許多大好發(fā)展機遇在改革中流失。過渡體制的弊端不斷暴露和積累，歷史的問題和現(xiàn)實的矛盾相互交織，農(nóng)村信用社生存和發(fā)展危機日益凸現(xiàn)。如：產(chǎn)權(quán)不明晰，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，經(jīng)營機制和內(nèi)控制度不健全；管理體制不順，管理職權(quán)和責任需要進一步明確；歷史包袱沉重，資產(chǎn)質(zhì)量差，經(jīng)營困難，潛在風險仍然很大。

　　據(jù)了解，此次農(nóng)信社改革將遵循以下原則：結(jié)合各地的實際情況，進一步明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，使農(nóng)村信用社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔風險的市場主體；

　　進一步按照為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營方向，進一步改進服務(wù)方式，完善服務(wù)功能，使信用社真正成為農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶；

　　根據(jù)各地農(nóng)村信用社的實際情況，有關(guān)部門將按照因地制宜、分類指導(dǎo)原則，積極探索依照權(quán)責利相結(jié)合原則，充分發(fā)揮各方面積極性，明確信用社監(jiān)督管理體制，落實對信用社的風險防范和處置責任。

　　構(gòu)建新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

　　據(jù)悉，此次農(nóng)村信用社改革將進一步明晰信用社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)，妥善處理歷史積累和包袱，并構(gòu)建新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

　　根據(jù)實際狀況，對資產(chǎn)大于負債的信用社，其積累部分首先要按規(guī)定提足股金分紅、應(yīng)付未付利息、各類保險基金；其次按資產(chǎn)風險程度提取風險準備金，作為信用社的附屬資本，仍有剩余的，可拿出一定比例對原有股金予以增值。對資不抵債但目前還難以撤銷的信用社，先用現(xiàn)有積累沖抵歷年掛賬虧損，其余部分要落實經(jīng)營責任，通過采取轉(zhuǎn)換機制、加強管理、政策扶持等多種措施逐步消化。

　　同時，按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化原則，根據(jù)不同地區(qū)情況，分別進行不同產(chǎn)權(quán)形式的試點。有條件的地區(qū)可以進行股份制改造，對暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則的做法，實行股份合作制，對股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。

　　農(nóng)村信用社多種組織形式有望采取：在一些經(jīng)濟比較發(fā)達、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社的資產(chǎn)規(guī)模位，組建股份制銀行機構(gòu)；在人口相對稠密或糧棉商品基地縣�J市�K，可以縣�J市�K為單位將信用社和縣�J市�K聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人；其他地區(qū)，可在完善合作制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣�J市�K聯(lián)社各為法人的體制；采取有效措施，加大對高風險信用社進行兼并和重組的步伐。對一些嚴重資不抵債、機構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務(wù)需求較少的信用社，將考慮按照《金融機構(gòu)撤銷條例》予以撤銷。

　　農(nóng)信社管理交由省級政府負責

　　對于業(yè)內(nèi)人士議論的“農(nóng)信社交由地方政府管轄”可能成為現(xiàn)實。農(nóng)村信用社將從原來的人民銀行代為管理及指導(dǎo)，改為地方省級政府管轄。省級政府與國家銀監(jiān)會分工協(xié)作，各司其責。

　　據(jù)有關(guān)人士透露，省級政府對信用社管理的主要職責大體可能分為：

　　起到督促信用社貫徹執(zhí)行國家金融方針政策的作用，引導(dǎo)信用社堅持為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營宗旨；

　　指導(dǎo)本地區(qū)信用社加強自律性管理，督促信用社依法選舉領(lǐng)導(dǎo)班子和聘用主要管理人員；

　　對今后發(fā)生的高風險機構(gòu)的處置，在省級政府承諾同意由中央財政從轉(zhuǎn)移支付中扣劃的前提下，中央銀行可以提供臨時支持；

　　幫助信用社清收舊貸，打擊逃廢債，查處信用社各類案件，建立良好的信用環(huán)境，維護農(nóng)村金融秩序穩(wěn)定。地�J市�K級不再設(shè)立聯(lián)社或其他形式的獨立管理機構(gòu)。

　　而國家銀行監(jiān)管機構(gòu)承擔對信用社的金融監(jiān)管職能。主要職責：根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，制定相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)章制度和辦法；對審批機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍做出規(guī)定；進一步做好信息統(tǒng)計和風險評價，對違法違規(guī)行為進行查處；做好審查高級管理人員的任職資格；等等。

　　另據(jù)了解，一直以來對金融機構(gòu)利率放開的呼聲比較強烈，此次試點方案可能在民間借貸比較活躍的地方，實行靈活的利率政策。

　　此次農(nóng)村信用社改革將分東、中、西部共選擇3—5個省�J區(qū)、市�K進行。浙江、江西、貴州有望成為此次先行試點的省份。

　　農(nóng)村信用合作社50年發(fā)展歷程

　　截止到2002年末，我國的農(nóng)村信用社法人機構(gòu)為4萬家，各項存款1.98萬億人民幣，各項貸款1.39萬億人民幣，存貸款規(guī)模均據(jù)全國金融機構(gòu)第四位，是全國法人機構(gòu)最多、從業(yè)人員最多和城鄉(xiāng)分布最為廣泛的金融機構(gòu)。在金融支農(nóng)方面，農(nóng)村信用社發(fā)放的“三農(nóng)”貸款達到5563.6億元，占全國金融業(yè)支農(nóng)貸款總額的80.8%，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款占到74%。

　　我國農(nóng)村信用社發(fā)展大體經(jīng)歷了4個重要階段：

　　1、1951-1959年，是新中國農(nóng)村信用社組建和發(fā)展的第一階段。1951年5月中國人民銀行總行召開了第一次全國農(nóng)村金融工作會議，決定大力發(fā)展農(nóng)村信用社。到1957年底，全國共有農(nóng)村信用社88368個。這一時期的農(nóng)村信用社，資本金由農(nóng)民入股，干部由社員選舉，通過信貸活動為社員的生產(chǎn)生活服務(wù)，基本保持了合作制的性質(zhì)。

　　2、1959-1979年，這一階段由于極左路線的影響，農(nóng)村信用社曾先后下放給人民公社、生產(chǎn)大隊管理，后來又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)村信用社基本成為基層社隊的金融工具。

　　3、1979-1996年，農(nóng)村信用社由農(nóng)業(yè)銀行進行管理。1984年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了中國農(nóng)業(yè)銀行《關(guān)于改革信用社管理體制的報告》，提出把農(nóng)村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在遵守國家金融政策和接受農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下，獨立自主地開展存貸業(yè)務(wù)。成理了縣級聯(lián)社。這段時期農(nóng)村信用社成了農(nóng)業(yè)銀行的“基層機構(gòu)”，走上了“官辦”的道路，貸款大量投放鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民對信用社的經(jīng)營活動失去監(jiān)督。

　　4、1996年至今，農(nóng)村信用社由中國人民銀行托管。幾年來，通過一系列的改革整頓和規(guī)范管理，取得了初步成效。一是貸款投向發(fā)生了重大調(diào)整，農(nóng)業(yè)貸款比重明顯提高。二是貸款方式有了改進，農(nóng)戶貸款面明顯擴大。三是經(jīng)營機制有了初步轉(zhuǎn)變，內(nèi)部管理在加強。但人民銀行對農(nóng)村信用社既是金融監(jiān)管機構(gòu)，又是行業(yè)管理機構(gòu)的雙重身份，既當裁判員又當運動員，這樣對農(nóng)村信用社的長遠發(fā)展是不利的，所以2000年開始在江蘇進行農(nóng)信社的試點改革，試圖為農(nóng)信社的發(fā)展趟出一條新路來。

　　目前在江蘇推行的改革模式只是農(nóng)信社諸多改革路徑中的一種，其他有：

　　一是“合并模式”，即根據(jù)農(nóng)信社主營目標的最后界定，如果繼續(xù)以商業(yè)性金融業(yè)務(wù)、特別是以存貸款為主，則并入農(nóng)業(yè)銀行，如果以支持“三農(nóng)”為主，則并入農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行；

　　二是“聯(lián)合重組模式”，即實行農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的捆綁式重組，讓農(nóng)業(yè)銀行來控股農(nóng)信社；

　　三是“單一重組模式”，即僅對農(nóng)信社進行重組，以地(市)或縣(市)為單位建立獨立的農(nóng)村合作股份制銀行；

　　四是“單一社體制模式”，繼續(xù)堅持現(xiàn)存的農(nóng)信社的鄉(xiāng)級單一社機構(gòu)格局，通過清產(chǎn)核資、加強管理和給與若干優(yōu)惠政策，幫其擺脫困境；

　　五是“權(quán)力下放，多元模式并存”，把組織模式的選擇權(quán)下放到地方和信用社自身，由各省、地、縣根據(jù)自身實際，選擇或重組為商業(yè)銀行，或合并為縣、地統(tǒng)一法人，或并購其他類型金融機構(gòu)，或獨立保留，或并入其他類型金融機構(gòu)。

　　農(nóng)信社改革為何步履沉重

　　將于近日出臺的《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》成為各大財經(jīng)媒體競相報道的頭版文章。而據(jù)消息靈通人士稱，《試點方案》已經(jīng)形成并等待國務(wù)院的最后審定。

　　專家對此評論說，中國農(nóng)村信用社歷史背景比較復(fù)雜，此次農(nóng)信社改革試點將啟動新一輪農(nóng)信社的全面改革。

　　對農(nóng)村信用社性質(zhì)的再認識

　　權(quán)威部門人士稱，農(nóng)村信用社的金融性質(zhì)應(yīng)該是農(nóng)村信用社作為金融組織所獨具的、區(qū)別于其他金融組織的特質(zhì)。

　　他認為，分析、認識農(nóng)村信用社的金融性質(zhì)，不僅應(yīng)該歷史的、整體的、多層面的認識、分析和把握，而且還應(yīng)該把農(nóng)村信用社放到我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的實際狀態(tài)與城市金融對比之中去認識，去把握才能正在認識其特質(zhì)。

　　從實踐上看，真正意義上的農(nóng)村信用社歷史是從1923年6月河北省香河縣福音堂農(nóng)村信用合作社開始的，是當時“中國華洋義賑總會”根據(jù)賑災(zāi)和幫助農(nóng)民生產(chǎn)自救為目的設(shè)立的。

　　從農(nóng)村信用社整體金融功能發(fā)揮情況看。從目前情況看，農(nóng)村信用社從事金融機構(gòu)所辦理的全部業(yè)務(wù)活動，如信貸、結(jié)算、中間業(yè)務(wù)等，甚至還有政策性業(yè)務(wù)，可以確信農(nóng)村信用社從事的是地地道道的銀行業(yè)務(wù)。沒有把農(nóng)村信用社改稱銀行，其中一個重要原因就是其金融功能的發(fā)揮受到一定條件的限制。

　　從現(xiàn)實情況看，農(nóng)村信用社已經(jīng)成為中國金融業(yè)的重要組成部分。據(jù)記者調(diào)查了解，截止到2002年末，我國的農(nóng)村信用社法人機構(gòu)為4萬家，各項存款1.98萬億人民幣，各項貸款1.39萬億人民幣，存貸款規(guī)模均據(jù)全國金融機構(gòu)第四位，是全國法人機構(gòu)最多、從業(yè)人員最多和城鄉(xiāng)分布最為廣泛的金融機構(gòu)。在金融支農(nóng)方面，農(nóng)村信用社發(fā)放的“三農(nóng)”貸款達到5563.6億元，占全國金融業(yè)支農(nóng)貸款總額的80.8%，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款占到74%。農(nóng)村信用社成為當前中國“三農(nóng)”資金的主要供給者。這也應(yīng)該是中國農(nóng)村信用社不同于世界其他國家合作金融的重要標志之一。

　　據(jù)這位人士介紹，此次試點方案將主要按照因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，積極探索和分類實施股份制、股份合作制、合作制各種產(chǎn)權(quán)制度，建立與各地經(jīng)濟發(fā)展、管理水平相適應(yīng)的組織形式和運行機制。

　　農(nóng)村信用社改革步履沉重

　　雖然農(nóng)村信用社改革試點大體方針基本確定，但一位不愿透露姓名的農(nóng)村信用村問題專家指出，回顧農(nóng)村信用社改革歷程，農(nóng)村信用社承擔的歷史負擔和金融改革的成本比較大的，如保值補貼、政策性虧損，歷次政治、經(jīng)濟和金融改革帶來的機會成本大量增加。雖然有極少數(shù)的農(nóng)村信用社在參與金融市場競爭中取得了成功，甚至規(guī)模和效益超過當?shù)氐纳虡I(yè)銀行。但是總體上看，農(nóng)業(yè)的弱勢產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民的弱勢群體和農(nóng)村的弱勢環(huán)境，造成了農(nóng)村信用社“造血”和發(fā)展功能的弱化的現(xiàn)狀沒有較大改變。

　　分析原因，他認為，一是農(nóng)村信用社平均存款成本高于城市商業(yè)銀行。農(nóng)村信用社各項存款規(guī)模龐大，但對公存款等低成本存款很少，僅占各項存款的21.3%，比城市金融機構(gòu)低28個百分點。二是農(nóng)村網(wǎng)點的分散和結(jié)算渠道的阻塞，造成農(nóng)村信用社非贏利性資產(chǎn)占用加大(占各類資產(chǎn)的17.6%)，資金、現(xiàn)金周轉(zhuǎn)緩慢，面臨的內(nèi)部侵蝕和外部侵害大量增加。三是農(nóng)村信用社資金營運水平較低。以貸款、投資類為主的贏利性資產(chǎn)僅占全部資產(chǎn)的74.9%，低于城市金融機構(gòu)近10個百分點。特別是中西部地區(qū)，這種情況更加突出，中西部地區(qū)農(nóng)村信用社法人機構(gòu)占全國總數(shù)的69.1%，人員占全國的64.1%，存、貸款卻只占全國總量的46%左右。因此，從整體上講，農(nóng)村信用社籌集資金能力較差，成本較高，而且資金運用率、贏利水平低下。因此，農(nóng)村信用社金融功能還處在一個比較低的層面上，整體不具備向商業(yè)金融轉(zhuǎn)化的條件。

　　從農(nóng)村信用社內(nèi)部構(gòu)造看。現(xiàn)階段，我國農(nóng)村信用社既不具備國際合作聯(lián)盟的7條標準，也沒有商業(yè)金融的基本架構(gòu)。突出的問題有三個方：

　　一是產(chǎn)權(quán)不明確。農(nóng)村信用社經(jīng)過幾十年的發(fā)展，誰是農(nóng)村信用社的主人，出現(xiàn)風險損失由誰承擔，越來越說不清楚了。現(xiàn)在，有幾種說法：第一，“國家說”。其主要根據(jù)是農(nóng)村信用社經(jīng)過幾十年的發(fā)展，農(nóng)村信用社已經(jīng)成為國家金融體系的重要組成部分，農(nóng)村信用社在依靠國家信譽進行金融活動。如果沒有國家信譽的支撐，農(nóng)村信用社根本發(fā)揮不了現(xiàn)有的金融功能，承受不了市場的競爭和損失，特別是信譽損失。第二，“集體說”。此說延續(xù)了計劃經(jīng)濟時代的說法，即農(nóng)村信用社是集體性質(zhì)的金融組織。但是，就目前而言，這個“集體”由誰組成恐怕誰也說不清楚。第三，“社員說”。即：歸入股社員所擁有，問題是這個“入股社員”是原始社員，還是新社員？這些新、老社員是否真正履行了股東的義務(wù)和責任？此其一；其二，歷史上的贏余瓜分尚可協(xié)商，歷史上的虧損和政策性虧損如何讓新老股東承擔？職工社員居于什么樣的地位和作用？歷史和現(xiàn)實中的職工社員應(yīng)該享受什么樣的權(quán)利，承擔什么樣的責任？又該如何劃分？等等。

　　二是經(jīng)營權(quán)不自主。按照一般的法人企業(yè)要求，“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的組織。”但農(nóng)村信用社的法人，既沒有經(jīng)營上的自主權(quán)，也無力承擔巨額的決策損失。目前，作為法人的農(nóng)村信用社，既不能沒有法律賦予的經(jīng)營自主權(quán)，也不能按一般企業(yè)要求給予完全的經(jīng)營自主權(quán)，這個“度”達到什么程度算適中。一旦經(jīng)營上出現(xiàn)問題，應(yīng)該追究誰的責任，誰負責清償?shù)龋�都要有明確的說法。

　　三是管理權(quán)不到位。因為體制因素和人員素質(zhì)、信息的短缺等原因，農(nóng)村信用社“三會”相互制衡和內(nèi)部管理的自我約束、規(guī)范難以到位。由于管理體制原因，農(nóng)村信用社管理的系統(tǒng)約束更難以到位，“恐龍”體式十分突出。

　　正是基于這樣的客觀現(xiàn)實，涉及全國的農(nóng)村信用社改革方案可謂“責任重大”。人們將對農(nóng)村信用社改革拭目以待。