----誰影響了中國電力改革方案？

　　□本刊記者王曉冰/文

　　從一開始，圍繞著電監會的爭論就沒有停止過。

　　從最初是否要成立一個專業的電力監管機構，到電監會究竟應該包括哪些職能，與原來管電的部門國家計委、國家經貿委應該形成什么樣的管理架構，再到電監會的編制、成立方式，無一不是公眾和業內外專家們關注的焦點話題。

　　直至3月份全國“兩會”前夕，當有關成立能源監管委員會的消息不脛而走時，對于電監會這個尚未掛牌的新機構的前途，不少人仍心存疑慮。

　　2003年3月25日，電力監管委員會終于在人們漫長的等待中揭開了面紗。自2002年底就任以來一直行事低調的主席柴松岳和副主席邵秉仁、宋密和史玉波也第一次集體亮相，在北京市西長安街86號三層的一間會議室中言笑晏晏地回答了記者的提問。

　　嚴格地說，這是一次沒有太多新聞的新聞發布會，因為此前的各種報道已經使為數不少的人大體知曉了電監會的職能構架。在與會的很多記者們看來，新聞發布會的主要功能在于宣布電監會正式進入角色。

　　不過，對于那些一直在關心電力改革進程的公眾而言，這次新聞發布會的最大意義在于：一切關于電監會的流言和猜測終于結束了。

　　而此時，距離2002年3月國務院發布《關于印發電力體制改革方案的通知》(即一般所指的五號文件)，已經整整一年過去了。

　　小部門、大監管

　　在國務院為這個新生機構確定的10項職能中，分量最重的當屬第九項，“根據國務院部署，組織實施電力體制改革方案，提出深化改革的建議。”按照電監會副主席邵秉仁對《財經》的說法，在未來的數年中，這將成為電監會的一個最主要的工作任務，因為面對電力改革大幕拉開后錯綜復雜的電力業內以及地方之間的各種矛盾，“以改革來統領全局，以改革來促進發展”，將是電監會未來的一個基本的應對方針(參見輔文：專訪邵秉仁)。

　　在過去一年中成功扮演了中國電力體制改革核心發電機組角色的電力體制改革辦公室，現在已經從原國家計委遷入電監會的辦公樓中，這里今后仍將是主導中國電力改革的指揮中心。擔任這個辦公室主任的是國務院原體改辦副主任、現任電監會副主席邵秉仁。

　　按照中編辦最后確定的方案，電監會的編制為98人。了解情況的業內人士都知道，在體改辦原來起草的建議中曾有大、中、小三種方案，其中“大方案”為500人，“中方案”為200人，“小方案”為50人。

　　不過無論是哪種方案，都沒有提及電力體制改革主導權的問題。兩相比較，目前電監會的職能構架實際上是以“中方案”為內核，再加上組織實施電力改革的職責，而在人數上略有刪減。

　　在一些精于研究“改革政治經濟學”的人看來，編制的大小在某種意義上就代表著權力的大小。不過這種說法并不適用于電監會這個新生機構。按照副主席邵秉仁的講法，“電監會不是傳統意義上的政府機構，成立的目的就在于放松管制”。

　　業內權威人士則指出，電力體制改革的主導權放至電監會的意義相當重大，這標志著中國過去由政府機構自己改自己的舊有模式的結束，而第一次由政府授權一個獨立的監管部門來主導改革。而且，由于電力體制改革必然是一個相當漫長的過程，因此這一職能在可見的將來都會長期存在。

　　另外，按照國務院批準的“三定”方案，在電監會的編制問題上目前仍然留有兩個缺口，其一是“將來視運行情況再做調整”，其二則是“派出分支機構編制另行核定”。

　　電監會是否要將目前在國家發改委的電力定價權拿過來，一度曾是業界爭論的熱點話題，有人甚至提出，如果電監會不管電價，就會變成“花瓶”。這種說法顯然并沒有得到電監會高層的認同。邵秉仁在接受《財經》采訪時反復強調，電監會不是政府組成部門，不能既管定價，又管監督，“這不是與監守自盜一樣嗎？”

　　實際上，電監部門的人亦深知，電價問題相當復雜，并不是一個行業監管機構的職權范圍可以承擔得了的。中國集資辦電的歷史形成了“一省一價”、“一廠一價”甚至是“一機一價”的混亂的價格體系，在目前電力市場還沒有發育的情況下，短期內還不可能由市場形成電價。而作為一個基礎性的價格，電價與其他產業密切相關，電價一變，其他行業的價格構成成本都要發生變化，另外，水、石油、煤的價格也直接影響到電價，只有政府的宏觀綜合部門有力量平衡這種關系。

　　邵秉仁認為，在這種情況下，由發改委管定價，由電監會進行價格監督，并根據監督的情況，提出價格建議是符合當前現實的安排。但是政府也應隨著電力市場的發育逐步減少直接審批定價，當市場發育成熟、價格已經完全由市場決定的時候，就要廢除制定價格的職能。電監會才能全部執行管理價格的職能。

　　實際上，與電監會存在職能交叉的部門不止計委或者說新成立的發展和改革委員會，還有此次兩會期間宣布組建的國有資產管理委員會。

　　正在進行中的主輔分離，將牽涉到中央與地方大部分電力資產的重組，作為出資人代表的國資委與作為推進電力體制改革的電監會將遭遇到分工協作的問題。在邵秉仁看來，國資委到底管什么東西，管到什么程度，要有一個合理分工和職能劃分。國資委和證監會、保監會、銀監會也都存在同樣的分工問題，所以下一步就有一個調整、磨合、協調的過程。

　　誰影響了電監會

　　在電監會的整個成立過程中，很多人都曾經為成立電監會搖旗吶喊過。這些人中為電力業內人比較熟知的包括2000年發表《令人沮喪的電力改革》一文的作者王駿，當時是國家計委基礎產業司電力處的處長；中國體制改革研究所副所長高世楫；還有曾經給國務院領導寫信、當時還在華能集團戰略研究室的孫耀唯等等。

　　不過，來自基層和學界的呼聲只有得到了決策層的響應才有可能變成現實。從事態的發展看，專家們的呼吁正好與高層的考慮不謀而合，因為正是從2001年開始，不僅是成立電力監管機構，電信監管機構、金融監管機構都在逐漸進入決策者的視野。

　　2000年，由國家計委主任曾培炎掛帥的電力體制改革領導小組成立，王駿和孫耀唯等幾位曾經上書直諫的業內人士不久都被調入電力體制改革辦公室，開始直接參與電力體制改革方案的起草和設計工作。

　　2001年4月在北京召開的電力監管研討會是中國首次公開范圍的研討，該論壇由高世楫、俞燕山等幾位國務院體改辦的年輕骨干們醞釀推出，聚集了大量國內外電力專家和經濟學者。中國的電力改革需要形成一個與國際接軌的專業監管機構是這次會議達成的一個共識。

　　這次的研討會在結束后形成了一本名為電力監管論壇的小冊子，并由體改辦領導遞送到國務院作為決策的參考。在以后的兩年中，圍繞著電力監管展開的各種討論會不知凡幾，但在推動電監會成立的影響力上以這次最為引人注目。

　　等到2002年10月31日新大都飯店舉行研討會時，討論的主題雖然仍是電力監管，但是內容已經發生了實質性的變化：不再是一個專業的電力監管機構是否有必要成立，而是這個機構應該具有哪些職能以及如何行使這些職能了。

　　參加者也不僅限于專家層面，而加入了與電力有關的各個決策部門和利益企業的關鍵人士，其中既有負責為新機構“挖坑”的中編辦人士、國家計委價格司、基礎產業司的負責人，還有來自國家電力公司、華能集團等企業的代表。

　　其時，電監會四位主要領導，主席柴松岳，副主席邵秉仁、宋密、史玉波均已到任，原體改辦副主任邵秉仁就是此次會議的主持者。但是公眾要等到11月11日國務院正式下發文件才得以知悉。

　　大概還有很多與會者對于當時的情形記憶猶新。也就在這次會議之后，中國社科院計量經濟研究所的張昕竹在媒體上表達了對電力改革出現權力真空的擔憂。

　　專家們的擔心當然不無道理。事實上在這之前，當時的國務院副總理吳邦國就曾在不同場合屢屢強調在電力改革中要謹防“國有資產流失”。在電監會的職能遲遲不能最后確定的情況下，與電力相關的各個部委的權責就難以明晰，而此前一直統領電力體制改革方向和實施操作的電力體制改革領導小組與工作辦公室何去何從，這些問題都在困擾著知情或不知情的業內外專家們。

　　深能源案發與國家電力公司總經理高嚴的失蹤使公眾的疑慮在增加。12月中旬、年底、1月上旬……盡管各種媒體一次又一次預告了電監會三定方案確定的消息，但直至2003年春節，《財經》從權威人士獲得的消息是“三定方案還在討論中”。

　　長時間的討論在敏感的人士看來通常意味著爭論與變化，到了“兩會”前夕，關于成立能源委員會的消息一度甚囂塵上，使電監會前途蒙上陰影。不過最終能源委的動議并未能成為現實。權威人士解釋說，能源委的設立有待于電監會運作一段時間取得經驗以后再說。至于能源部一說，則由于涉及到的問題更為復雜，目前還遠未提上議程。

　　正是在傳言四起的同時，國務院下發了批準電監會三定方案的正式文件。據《財經》所知，國務院有關文件的下式下發是2003年2月24日。

　　進入角色

　　西長安街86號從前是國家電力公司新蓋的辦公樓，現在電監會也在此辦公。嶄新的大樓里，從去年年底以來，就不斷地開始進人。

　　據悉，現在電監會七個部門的負責人都已陸續到位，原來電力體制改革辦公室的工作人員也整建制地搬了過來，放在政策法規司下面。已經進入電監會的既有原政府宏觀經濟部門，包括體改辦、國家計委、財政部、經貿委和地方的人；也有對電力體制改革比較熟悉的經濟學家和電力行業的專家，包括一些原來國家電力公司系統的骨干人員。華北電力大學的常務副校長和原來國家體改辦產業司的副司長王強，都已相繼來到電監會。

　　地方機構的組建也緊鑼密鼓地展開。邵秉仁介紹說，今年內就將著手組建分支機構，下半年至少要搞兩三個分支機構的試點。至于今后是兩層架構還是三層，現在還在研究過程中。據悉將首先在華東、東北或者是川渝電網搞試點。

　　下一步的分支機構到底是先搞省還是先搞區域網？邵秉仁透露說，具體的思路還要進一步研究，現在組織了一批這方面的專家，正在研究設計，但是至少在華東和東北這兩個相對比較成熟的市場，分支機構應該建立起來。一個總的原則是監管機構的設置要有利于全國統一市場的形成，促進聯網，而不是固化原有的格局，原有的市場壁壘。

　　邵還認為，作為改革的產物，電監會在組建過程中還要靠改革的辦法繼續創新，避免暗箱操作。目前，無論是包括研究法規的制定和修改，研究組建分支機構的方案，還是包括經費來源、經費標準的設計等等制度的建立都在廣泛征求社會各界的意見。征求意見的范圍很廣，有政府和民間中的專家學者，也有國外的機構。

　　而在經費問題上，電監會將采用國際通行的收費模式，收取的費用上報財政部后，再按收支兩條線的原則由財政部將經費下撥。據知情人士透露，目前電監會正在組織專家研究具體的收費辦法，很可能采取發電企業按裝機容量收費，輸電企業則按交易量收費的方式。目前，最后方案還有待財政部批準。實際上，早在今年年初的時候，國家計委價格研究所的副所長劉樹杰就曾經受邀赴浙江調研，目的就是研究收費的模式。

　　南方電網與融資難題

　　如果要給電監會的未來工作排序，首當其沖的就是區域電力市場如何建立。區域電力市場和省級電力市場、市一級的電力市場是什么關系？另一方面，提到區域電力市場就必然涉及另一個棘手的問題：區域電網公司的劃分。

　　按照五號文件的規劃，今年應該完成國家電網下屬五個區域電網公司的劃分與南方電網公司的組建。而這其中由廣東、云南、廣西和貴州四省電網組成的南方電網公司矛盾最大。

　　南方電網公司目前矛盾點在哪？業內人士指出關鍵在于利益擺不平，以資產而論，應由廣東控股，但是各省的電廠直接關系到各省的地方稅收，因此并不愿聽命于廣東。

　　2002年11月1日，廣東宣布從即日起將電價每度降一分。消息一出，當即引起各路諸侯不滿。降價通知宣布從即日起，廣東將不再區分地方電廠電量和省網統購電量，實行競價上網。同時停止執行省網電電價電量，原享受這一優惠電的用戶，將執行各地電價價目表中相應用電分類的電價。然而，為廣東發電的企業又分散在不同省市。既有原來國電公司的電力企業，又有地方的電力企業。廣東修改電價的決定引起了各省的抵抗。加上電力企業往往在當地稅收中扮演重要角色，地方與企業，企業與企業之間的利益糾葛在一起，給南方電網的組建工作帶來阻礙。

　　據了解，目前南方電網雖然已經確定廣東絕對控股，但是最后方案遲遲難獲各方首肯。此項工作原來由經貿委負責協調，機構改革之后，是放給電監會還是把事情做完后再移交電監會，目前形勢仍未明朗。

　　業內知情人士稱，南方電網的控股權之爭集中體現了電力行業錯綜復雜的矛盾，但南方電網的問題絕不是單一的。在華東等幾個區域性電網公司雖然目前還不存在控股權的問題，但是未來電網公司如果要到資本市場籌集資本金，是單獨上市，還是打包上市，相似的問題很可能重演。

　　除此之外，在目前很多區域電網的省與省之間電力交易還很少的情況下，電力交易市場是否與區域電網公司配套？競價上網如何與目前的一廠一價銜接，在保證投資者利益的同時，又達到競爭的目的？每一個問題都是擺在電監會面前的硬骨頭。

　　一年前，賽德電力控股公司的中國區總裁沈忠民曾經頗為驕傲地說：“法國人走了，英國人也走了，但是我們還在，而且活得還不錯。”作為一家美資背景的合資公司，賽德在中國的電力資產不算多，但是與其它怨聲載道、繼而失望離開的外資公司不一樣的是，賽德是在外資公司紛紛退出中國電力市場的1998年才來到中國的。

　　不幸的是，不到一年，賽德就已經被華潤全盤收購。

　　這正是中國電力市場不得不面對的現實。上世紀90年代早期和中期外資有如烈火烹油般紛紛涌入的景象早已一去不復返。幾乎所有進入中國的外資都先后嘗到了在長期合同中規定好的電價和電量無法實現的噩夢，雖然每份合同上都有地方政府作出的擔保，也有經物價部門檢核過的證明，但是上不了網就是上不了網，投訴或者申請仲裁都無濟于事。

　　但是，只要中國按照既定的目標在2020年實現國民生產總值再翻兩番，就意味著中國的電力市場也必須有一個相匹配的增長。除此之外，為了實現全國聯網的目標，電網的建設仍是一個資金需求相當密集的領域，但是在廠網分開之后，電網公司又如何籌措這筆巨資呢？已經吃夠苦頭的外來資本還會愿意再冒一次險嗎？

　　問題產生了，在老百姓對電力改革降低電價的期望與滿足電力公司、電網公司融資需求之間，該如何抉擇呢？而如果實行競價上網的話，對于原來與外商簽訂的長期售電合同又該采取什么方式解決呢？

　　而業內人士認為，雖然前兩年電力供求已經基本平衡，但是從2002年起，部分地區的電力供應頻頻預警。在這種情勢下，要求電力改革立刻帶來電價的降低并不現實，所以比較合理的目標是“保持電價穩定”。

　　投資者在觀望，對于“電老虎”深惡痛絕的老百姓也在觀望。■