有消息說，2003年，國家計委將把電力改革的主導(dǎo)權(quán)移交電監(jiān)會，而與此相對應(yīng)的是電監(jiān)會“三定”方案尚未出臺，掛牌日期遲遲未定

　　本報記者單繼林

　　記者手記

　　2002年12月29日，中國電力新組建的11家公司同時掛牌成立，這一“廠網(wǎng)分開”的電力改制，被國家電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長、國家計委主任曾培炎認可為“如期完成了今年的電力改革任務(wù)，是經(jīng)濟社會生活中的一件‘大事’”。

　　專家認為，與當今世界各國電力改革減速慢行局勢相比，中國電力改革的力度明顯要大得多、步子也要寬的多，各種改革方案能在如此短的時間內(nèi)制定實施，本身就很了不起。

　　早在一個多月前，原浙江省省長柴松岳就已被任命為國家電力監(jiān)管委員會主席，原來在國務(wù)院體改辦、中國建行和國家經(jīng)貿(mào)委任職的邵秉仁、宋密及史玉波分別擔(dān)任副主席，該機構(gòu)不久還將向區(qū)域電網(wǎng)公司電力交易調(diào)度中心派駐代表機構(gòu)，然而，早已成立的電監(jiān)會卻并沒有按人們所預(yù)想的那樣“如期”掛牌，這給一直關(guān)注此事的人們留下了諸多懸念，電監(jiān)會“三定”方案是如何設(shè)定的？為何遲遲沒有對外公布？　　

　　國家計委稱，“2003年電力改革的主導(dǎo)權(quán)將由國家計委移交給電監(jiān)會”，這將使電監(jiān)會面臨許多未來的挑戰(zhàn)，在可能的風(fēng)險面前，到底由誰來應(yīng)對和承擔(dān)？電監(jiān)會的權(quán)利、責(zé)任又將如何劃分和界定？怎樣從法律上來澄清這些問題？

　　2003年，電監(jiān)會肯定會掛牌亮相，然而將困擾它的，也許不僅僅是以上的這些問題。

　　角色尷尬電監(jiān)會巧婦難為

　　11家新公司重組掛牌，但電監(jiān)會“三定”方案沒能公布、掛牌儀式也未能像人們預(yù)計“如期”舉行，人們開始將目光更多地投向了新成立的電力監(jiān)管委員會，能否使長期與市場化方向相抵觸的電力行業(yè)的責(zé)任水平和監(jiān)督獲得改進成了焦點問題，而其相應(yīng)的權(quán)力、責(zé)任和權(quán)利等，目前又如同“霧里看花”一樣朦朧不清，這將使電監(jiān)會在新的一年內(nèi)工作風(fēng)險不斷上升。

　　新成立的電監(jiān)會正面臨挑戰(zhàn)。

　　在2002年11月22日中國體制改革會青島年會上，記者恰好遇到了剛被任命為電監(jiān)會第一副主席的邵秉仁先生，在被問及電監(jiān)會的工作進展時，他說，因該委員會的“三定”方案還沒有最終確定，很多事情在此之前不方便談，而這確實需要一段時間。

　　此前，電監(jiān)會主席柴松岳在講話中表示，對競爭性電力公司、壟斷性電力傳送和分銷公司的監(jiān)管，以及對電力交易中心的監(jiān)管，都將是全新的課題，中國沒有任何經(jīng)驗或可以完全照搬的模式，需要一步步摸索，并在改革中實踐。

　　柴松岳在接受新任命后表示，電監(jiān)會的主要職責(zé)是確保電力公司之間公平開放的競爭以及電網(wǎng)公司能夠持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；電監(jiān)會將與國家計劃委員會協(xié)調(diào)工作，起草行業(yè)規(guī)劃。該委員會到底將發(fā)揮什么樣的作用？有業(yè)內(nèi)人士表示疑慮，因為現(xiàn)在的實際情況是，國家電力監(jiān)管委員會沒有足夠的權(quán)力來開展工作，比如電價和電廠的建設(shè)及擴容的權(quán)限上，從記者獲得的消息來分析，仍舊放在國家計委，而這將大大束縛新委員會的手腳。一專業(yè)人士給記者介紹說，很多職能要通過電監(jiān)會不斷地同各個部門的“艱苦”談判而來。

　　可以看出，尚未掛牌的國家電力監(jiān)管委員會�烻tate Electricity Regulatory Commission�熀喎QSERC�牭母邔尤耸吭跒閷崿F(xiàn)電力行業(yè)的更加透明和有效市場的目標而不斷摸索。

　　“電監(jiān)會的職能不是自己想要就能要來的，這不是一個市場行為，跟企業(yè)家的行為是有所不同的，不能讓一個法定的機構(gòu)來尋找自己定位，因為決策主體在政府。”參與制定電監(jiān)會成立方案的國務(wù)院體制改革辦公室研究所研究員高世楫博士這樣對記者說。

　　“對電監(jiān)會最大的挑戰(zhàn)，它已不再是一個政府的行政主管部門，而是政府授權(quán)對這個產(chǎn)業(yè)進行監(jiān)管的一個獨立的事業(yè)機構(gòu)，它的運行方式跟政府的不同，是基于規(guī)則來的。”高世楫一直強調(diào)，“規(guī)則是以一種法定的合法程序來決定”的思維，電監(jiān)會就是要保證規(guī)則得到遵守、市場得到維護和發(fā)展。

　　據(jù)悉，在國務(wù)院2002年12月4日擬訂的“三定”方案附件1中，初步規(guī)定了“劃入職能、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制、其他補充”等五個方面。在劃入職能一項中，其一是將“國家經(jīng)貿(mào)委的制訂電力市場運行規(guī)則，監(jiān)督市場運營，制定電力監(jiān)管規(guī)章、規(guī)范和標準以及頒發(fā)經(jīng)營許可證等職能”劃入電監(jiān)會；“處理電力市場糾紛和電力執(zhí)法等職能”相繼交由電監(jiān)會執(zhí)掌。其二是將“國家計委承擔(dān)的電力價格審核和監(jiān)管檢查職能”劃入電監(jiān)會。但高世楫分析后認為：“電監(jiān)會暫時不擁有電力企業(yè)投資準入權(quán)；電力的定價權(quán)和審核權(quán)也不會放在電監(jiān)會。”

　　同時，該附件還規(guī)定了電監(jiān)會的十條職責(zé)，設(shè)定了九個職能部門，包括辦公廳、政策法規(guī)部(電力體制改革辦公室)、市場監(jiān)管部、輸電監(jiān)管部、供電監(jiān)管部、價格與財務(wù)監(jiān)管部、稽查局、人事部和國際合作部。在這初步的方案中，設(shè)定的人員編制為140名，其中主席1名，副主席4名，局級干部暫定的是33名。從這基本的布局來看，有一與現(xiàn)在不同的是將來可能增加一名副主席；未來的電監(jiān)會的總體格局已經(jīng)基本形成，但這一在電力改革中占有重要位置的電監(jiān)會，2003年如何運做，如何應(yīng)對電力行業(yè)內(nèi)可能的系統(tǒng)風(fēng)險是現(xiàn)在所必須考慮到的。

　　首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)劉紀鵬教授曾參與過電力體制改革的方案制定，他從學(xué)者的角度分析了對電監(jiān)會職能的劃歸問題。他說，大家局限于電價定價權(quán)要由計委交給電監(jiān)會，不然電監(jiān)會就會成為“花瓶”的說法，但卻忽略了“成立電監(jiān)會的目的就是為了取消這種審核電價，打破計劃定價”的本質(zhì)意義，如果接受這一計劃定價的職能，顯然電監(jiān)會就是被舊體制給“異化”了。

　　劉紀鵬說，在市場條件下電監(jiān)會有兩個選擇：一是把它要改變的這種舊體制的環(huán)境——審批電價徹底取消掉，形成市場競爭電價，而且隨著電力市場競價上網(wǎng)環(huán)境的形成而解除價格管制；二是電監(jiān)會不具備從計委手中取消審批電價的權(quán)力的環(huán)境，只是想從計委手中拿走舊體制下審批電價的權(quán)力，而拿出的這一權(quán)力體制改革的本身是“換湯不換藥”的。

　　“電力改革的有些功能恐怕得在部門協(xié)調(diào)會議上來完成，而不是由電監(jiān)會一家承擔(dān)。”劉紀鵬說，“競價上網(wǎng)的電價應(yīng)該是由市場自然形成的，不是誰制定出來的，電監(jiān)會做的是維護電源之間競爭的公平，但客觀上明年不存在這樣的環(huán)境。”

　　改革不力將可能導(dǎo)致電價上漲

　　在同劉紀鵬兩個小時的訪談中，這位專家更多的是強調(diào)電監(jiān)會在2003年將面臨的系統(tǒng)風(fēng)險，他不時提出，在今年的電力改革中，到底應(yīng)當由誰來主導(dǎo)？誰來負責(zé)？

　　劉紀鵬認為，目前國家電力改革的思路是由國家計委制定的，計委就應(yīng)該把權(quán)、責(zé)、利承擔(dān)到底，如果電監(jiān)會現(xiàn)在就急于把電力改革的整個工作接過來，那電監(jiān)會本身就充滿著風(fēng)險，如果電網(wǎng)、電力出了安全事故等風(fēng)險，責(zé)任該算誰的？下一步電力改革，國家應(yīng)注重考慮政府、企業(yè)、行業(yè)、市場的綜合改革，應(yīng)采取更高層次的改革舉措。

　　劉紀鵬分析說，明年電力市場的形勢更加嚴峻，可能會導(dǎo)致電價的上漲。現(xiàn)在為止，整個改革僅僅是拆分了國家電力公司，形成了五大電源、兩大電網(wǎng)，它們之間今后再沒有一個像國家電力公司那樣的機構(gòu)去相互協(xié)調(diào)，新的競爭機制沒有建立起來，舊的那種平衡又被打斷，本身就蘊含著風(fēng)險；同時，五大電力集團除華能外，其他的都要重新組建，而這種組建必將增加管理成本。

　　電價向上推動的內(nèi)在因素早已客觀存在。過去電力系統(tǒng)里的電網(wǎng)、電源和電價沒有分開，國家電力公司自己電源本身系統(tǒng)內(nèi)的上網(wǎng)電價比外部電廠上國家網(wǎng)要低7分錢，一旦網(wǎng)、廠分開之后，如果國家電力公司內(nèi)部電廠的電價都參照外部電廠的上網(wǎng)電價，就會產(chǎn)生較大的影響。現(xiàn)在的國家電力系統(tǒng)是網(wǎng)、廠分開，電網(wǎng)的電價、利潤一旦確定之后，又要保證贏利的話，這部分空間從何而來？交易的主體從一個內(nèi)部轉(zhuǎn)變成不同的主體之間的交換關(guān)系，也決定了電力價格一定會往上推動。

　　從外部環(huán)境在看，2002年的電力供應(yīng)已經(jīng)非常緊張，大部分專家判斷今年“拉閘”的情況會更多。“目前國內(nèi)裝機容量是3.4億千瓦，到2020年實現(xiàn)小康，電力同樣要翻兩番，按彈性系數(shù)1比1就得到14億萬千瓦，要想滿足電力增長的需求，至少要達到年均7%至8%的增速。”劉紀鵬分析說，“目前我國每年上網(wǎng)的新增能量只有1000-1500萬千瓦，要達到翻兩番的指標，就需要每年增加2500萬千瓦甚至更高，而且隨著基數(shù)的增大會進一步增加，每年以這么高的速度增長，決定了在今后較長的一段時期內(nèi)，供不應(yīng)求將是主導(dǎo)的用電形勢。”

　　劉紀鵬表示，電力改革在這種外部環(huán)境下進行，何來競價上網(wǎng)？全國聯(lián)網(wǎng)似乎是一種很好的方式，但僅靠裝機容量的增長去追趕GDP的增長是不夠的，要實現(xiàn)現(xiàn)有資源的重新級組合和配置需要哪些方式？這也是電監(jiān)會所要考慮的問題。

　　國務(wù)院體制改革辦公室研究所研究員高世楫仔細分析了可能出現(xiàn)的風(fēng)險情況，并提出了規(guī)避建議：

　　第一，由于投資體制不當而出現(xiàn)規(guī)劃錯誤、電力投資短缺不足使電力能源總量供給不足，就讓主管電力審批的政府主管部門來負責(zé)。該部門應(yīng)該檢查具體政策的欠缺和失誤，并對投資進行有效引導(dǎo)，以吸引外資和非國有資本的進入。

　　第二，如出現(xiàn)由于電網(wǎng)建設(shè)而造成的電力輸送不出去的風(fēng)險，就應(yīng)該對電網(wǎng)建設(shè)的激勵機制進行完善，并加強制約束機制來規(guī)避風(fēng)險。

　　第三，電網(wǎng)電源建設(shè)良好、結(jié)構(gòu)總量足夠，但由于發(fā)電公司操縱和封鎖市場而有意造成電力的短缺而使價格抬升，就必須由電監(jiān)會制定規(guī)則來規(guī)避此類風(fēng)險的出現(xiàn)，并對此類公司進行查處。

　　“風(fēng)險的存在要看具體哪個環(huán)節(jié)出了問題，什么原因，然后才能決定打誰的‘板子’；反過來，也要未雨綢繆，覺得在那些地方可能出問題，要及早應(yīng)對。”高世楫說，從電監(jiān)會本身來講，國家最后決定給予它哪些職責(zé)，讓其對哪些東西負責(zé)，同時給予相匹配的資源，它就應(yīng)該努力提高組織功能和機構(gòu)人員的業(yè)務(wù)水平，完成賦予的責(zé)任。

　　改革舉措須上升到國家層面來

　　“在每一個主體上的責(zé)任是很容易談清楚的，上升到國家層面上來看的話，國家必須要考慮制定一個怎樣的機制，來保證電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，既能夠吸引投資，提高產(chǎn)業(yè)的效率，又能夠把效率提高帶來的好處(電價降低)傳遞給消費者。”國務(wù)院體改辦的高世楫博士強調(diào)說。

　　他說，這就包括國家應(yīng)當考慮在大的能源政策上，把電力放在一個怎么樣的地位？以一個怎樣的政策來促進電力行業(yè)與國民經(jīng)濟同步發(fā)展？以怎樣的政策和監(jiān)管手段來使電力行業(yè)提高效率？使電力價格不至于給下游產(chǎn)業(yè)造成更大的障礙，能夠提供穩(wěn)定、可靠、低價的電力能源，使得國內(nèi)的高耗的產(chǎn)業(yè)有競爭力，使得消費者享受到這一好處，國家應(yīng)該在這一層面上平衡各個方面的政策。

　　如果電監(jiān)會的職能太少，加上電監(jiān)會需要本身能力建設(shè)和學(xué)習(xí)的過程，做的事情就少，責(zé)任也小，對電監(jiān)會其實無所謂；若出了問題，電監(jiān)會不承擔(dān)責(zé)任，其他部門承擔(dān)不起責(zé)任，最終還是要由國家來承擔(dān)，只有在理順體制之后，才能使得部門對每件事情負責(zé)。

　　對此，高世楫理解為，在電力改革中，政府要考慮到對電力企業(yè)的改革問題。國有企業(yè)要怎么運作才能使得一個有效的治理結(jié)構(gòu)和管理制度得以建立，為其提供先進的技術(shù)使得企業(yè)本身更有效？

　　“國家要創(chuàng)造怎樣的一個競爭結(jié)構(gòu)，使得企業(yè)之間能夠受到有效的約束和激勵呢？”高世楫說，“在企業(yè)層面上，通過競價上網(wǎng)將成本降低，使效率提高，單位能耗降低，環(huán)保問題減小。一方面要通過市場，另一方面要通過有效的管制手段，使得市場和管制相互融合。”政府還必須在產(chǎn)業(yè)上制造一個有效競爭的格局，使企業(yè)能夠受到市場的約束；在政策層面上，怎么做到資源的有效配置和平衡，就是要在其最高目標——經(jīng)濟社會發(fā)展的引導(dǎo)下，使得電力企業(yè)的結(jié)構(gòu)趨于更合理。

　　“但最終的職責(zé)和決策是不是在電監(jiān)會，現(xiàn)在還不得而知。”高世楫說，“在國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于電力體制改革的五號文件中，對電監(jiān)會的職能有一個方向性的規(guī)定，但沒有具體的明確下來。在國外，英國的電力法就規(guī)定了要成立一個管制機構(gòu)，對管制機構(gòu)的職能確定得很清楚；美國當年成立FCC也是有一個相應(yīng)的法律來對監(jiān)管機構(gòu)的職能進行規(guī)定。而我們的現(xiàn)狀是，并沒有通過一個法定的程序?qū)ΡO(jiān)管機構(gòu)進行明確的規(guī)定，使電監(jiān)會職能的最終確定還要跟其他部門去談判，表面上是不同部門基于對五號文件的不同理解而放棄或保留某些權(quán)力，更深層次的原因是，不同部門出于自身利益的考慮而有所取舍。”

　　根據(jù)國家的《價格法》，現(xiàn)在需要國家定價的產(chǎn)品和服務(wù)，價格政策是由國家計委確定的，五號文件中，并未對電監(jiān)會是否擁有定價權(quán)和價格的審核權(quán)做出明確表示。類似的監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力、職責(zé)以及程序的安排一定要跟一個國家的基本政治制度和經(jīng)濟制度環(huán)境相一致，現(xiàn)在國家的監(jiān)管環(huán)境，類似于國外的獨立于“三權(quán)鼎立”之外的第四行政——管制機構(gòu)的出現(xiàn)，不一定達不到，至少現(xiàn)在還不成熟。

　　他認為，成立電監(jiān)會是政府管理行業(yè)發(fā)展方式改變的標志，對像電力具有壟斷性和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)特征的行業(yè)，必須要管理，要有經(jīng)濟機構(gòu)從經(jīng)濟發(fā)展的角度來制定宏觀的產(chǎn)業(yè)政策，同時要有相對獨立的專門監(jiān)管機構(gòu)，來負責(zé)維護市場競爭秩序，還應(yīng)有一套相應(yīng)的法律法規(guī)來界定不同的市場參與主體的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)。

　　“這只是一個起步，并不意味著改革就一步到位了。”高世楫說：“這一輪改革，從企業(yè)的改革到行業(yè)的調(diào)整、管理體制的改革，是一個綜合配套的過程。行業(yè)的有效競爭取決于有一個基本的競爭結(jié)構(gòu)，有足夠多的相互競爭的主體和比較明確的相互競爭的規(guī)則。對電力行業(yè)來說，這次改革基本是在往這個方向走，但也有做得不夠的地方：把發(fā)電切分開、廠網(wǎng)分開了，輸配環(huán)節(jié)為什么不分開？為什么不在最后的售電環(huán)節(jié)引入競爭？”

　　他指出，目前國內(nèi)的一些支撐性的制度還不一定很完善。國外的管制學(xué)家認為，發(fā)展中國家的基礎(chǔ)行業(yè)的壟斷改革中有很多缺失，由于法律、法規(guī)和守法意識的欠缺，在某種程度上還不得不依靠政府的行政力量和準行政力量。相對獨立的專門管制機構(gòu)的成立，是政府行為變化的一個中間步的方式，其權(quán)力是有限的，同時所規(guī)定的程序也使其權(quán)力受到約束。　　　

　　“是不是電監(jiān)會掛牌后，電力行業(yè)的事情就能得到徹底解決呢？沒那么容易。”高世楫說。

　　《電力法》修改何時提上日程？

　　目前，有人對電監(jiān)會的“合法性”提出了質(zhì)疑，記者就此采訪了中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所法學(xué)專家周漢華教授，作為電力改革的參與者之一，他就電監(jiān)會存在的法律問題做了如下解釋。

　　記者：為何要呼吁“我們需要一個合法的電監(jiān)會？”怎樣在具體操作上來規(guī)避一些不合法律程序的問題？

　　周漢華：首先必須說明的是，電監(jiān)會根據(jù)我國現(xiàn)行的法律來看，并不能說它是不合法的，只是說類似電監(jiān)會這樣的機構(gòu)的設(shè)立以后需要進一步的改革。

　　在國外，類似電力監(jiān)管委員會這樣的機構(gòu)成立，往往首先需要通過立法機關(guān)長時間的討論和最終的立法，也就是說，必須是先有法律，然后才能成立監(jiān)管機構(gòu)。這種方式的好處不但在于給監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力更加合法的基礎(chǔ)并使其地位更為穩(wěn)定，免得以后朝令夕改，也可以通過討論的過程使各種意見均有表達的機會，使最終的改革容易得到各方面的認同，監(jiān)管更為有效。

　　在我國，根據(jù)國務(wù)院組織法，國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定，實踐中，我們一直是以“三定”方案的形式進行各種形式的機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并工作，包括電監(jiān)會的設(shè)立。

　　這種機構(gòu)設(shè)立方式有幾個缺陷：首先是使國務(wù)院部、委與直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、事業(yè)單位的界限變得更加模糊，在國外，類似電監(jiān)會這樣的機構(gòu)，屬于典型的政府機構(gòu)序列，而在我國卻被作為事業(yè)單位設(shè)立，法理上確實有些問題；其次是設(shè)立過程缺乏公眾及權(quán)威立法機關(guān)的參與，整個過程有閉門作業(yè)之嫌，不符合WTO對于透明度的要求；第三，由于缺少立法機關(guān)的參與與法律保障，使機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并有一定的隨意性；第四，由于機構(gòu)與立法分離，使類似電監(jiān)會這樣的機構(gòu)在設(shè)立以后從事監(jiān)管時缺乏法律依據(jù)，如現(xiàn)行《電力法》是1995制定的，現(xiàn)在的環(huán)境與立法當時已經(jīng)有很大的差別，但電監(jiān)會卻需要依靠《電力法》執(zhí)法，其缺陷可想而知，不僅依法行政會遇到許多實際困難，也難以使監(jiān)管機構(gòu)對法律負責(zé)；第五，由于機構(gòu)與立法分離，法律規(guī)定的職責(zé)往往會隨“三定”方案的調(diào)整或改變而在不同機構(gòu)間改變，變化過程多了之后，有時候難免出現(xiàn)機構(gòu)之間對法律的不同解釋，導(dǎo)致爭權(quán)現(xiàn)象或者推卸責(zé)任現(xiàn)象。

　　記者：目前看得到的《電力法》應(yīng)該是1995年由當時的電力工業(yè)部指定并頒布的，能否對這一法規(guī)做一評述？已經(jīng)成立但并未掛牌的電監(jiān)會應(yīng)如何對待？

　　周漢華：《電力法》是這次電力體制改革前制定的，它反映的是政企不分、壟斷經(jīng)營的市場結(jié)構(gòu)。《電力法》在今天的改革形勢下，顯然有許多不適應(yīng)的地方，如關(guān)于電價的規(guī)定就需要徹底修改，也需要增加公平接入的規(guī)定，增加保護消費者權(quán)益的規(guī)定等。

　　我認為，其中最為重要的是它缺少關(guān)于電力監(jiān)管的規(guī)定，因此，《電力法》應(yīng)該進行大修，增加監(jiān)管機構(gòu)，應(yīng)對監(jiān)管原則、監(jiān)管權(quán)力、監(jiān)管技術(shù)與手段、監(jiān)管程序以及對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督等作出明確規(guī)定。　　

　　記者：電監(jiān)會正式掛牌成立后，如何從立法程序上給予其合理的地位和權(quán)、責(zé)、利相互對應(yīng)的機構(gòu)設(shè)置？在將來可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險面前，如何給予劃分？

　　周漢華：100多年前監(jiān)管機構(gòu)剛剛產(chǎn)生的時候，應(yīng)該說是觀念上的一場革命。監(jiān)管機構(gòu)可以說集中了傳統(tǒng)上的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，而資產(chǎn)階級革命的一個基本理念是三權(quán)分立，反對大權(quán)獨攬。

　　我們現(xiàn)在搞監(jiān)管，必須對這一點有充分的認識，也就是說，要給予電監(jiān)會充分的權(quán)力，否則就無所謂監(jiān)管，當然，同時也要賦予電監(jiān)會相應(yīng)的責(zé)任，并發(fā)育有效的監(jiān)督制度。

　　監(jiān)管應(yīng)該體現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利一致的原則，現(xiàn)在給電監(jiān)會多大的權(quán)力，就應(yīng)該讓它承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如果某些權(quán)力沒有給予電監(jiān)會，以后讓它承擔(dān)責(zé)任、打電監(jiān)會的“板子”就沒有道理。

　　國電改革不能一拆了事

　　日前11家電力公司同時掛牌，意味著世界500強之一的國家電力公司“黯然退場”，國家電力公司在組織體制上雖然被拆分，但卻在權(quán)力的交換上構(gòu)造出了電監(jiān)會。

　　“事實上這種被拆分的結(jié)果具備了市場競爭的主體。”一專家分析說，這就面臨一個嚴峻的挑戰(zhàn)：原來一個國家的電力公司能協(xié)調(diào)的情況，現(xiàn)在已經(jīng)協(xié)調(diào)不了，那就得靠市場，市場競爭當就必須有規(guī)則。

　　國務(wù)院體制改革辦公室研究所研究員高世楫認為，電監(jiān)會的監(jiān)管應(yīng)當是基于規(guī)則下的管理，這也就對電監(jiān)會提出了更多的要求。劉紀鵬則認為，現(xiàn)實的核心問題是電力市場環(huán)境的土壤并沒有隨著國家電力公司的拆分而形成一種有效的市場競爭機制。如果市場改革的目標不明確，僅僅以拆分國家電力公司為目的，但真正的市場的競價環(huán)境沒有形成，那么，電監(jiān)會的法律定位及有關(guān)職能，就沒法像我們期待的競價上網(wǎng)的市場環(huán)境監(jiān)管職能的條件下來完成。

　　對電監(jiān)會為什么沒有和11家單位同時掛牌如何解釋，劉紀鵬說，必須要理解電監(jiān)會的法律定位，直接的表現(xiàn)形式是設(shè)置編制崗位，設(shè)多少職能部門，人員怎么配備，包括軟組織的設(shè)置的再思考和重新設(shè)定。國家電力系統(tǒng)本身拆成了11個單位，這11個單位今后都是平等的市場競爭主體，不再存在隸屬關(guān)系，而電監(jiān)會和這11系統(tǒng)不論是在性質(zhì)上、人員構(gòu)成上還是法律地位上都不一樣。在這一類行業(yè)監(jiān)管部門的法律定性上，應(yīng)該探討的是用國務(wù)院任命的非政府序列的法定機構(gòu)這樣一個概念取而代之。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)部副部長馮飛認為，隨著電力市場的逐步完善和市場功能的發(fā)揮，各國電力監(jiān)管體制改革的總趨勢是：區(qū)分競爭環(huán)節(jié)(發(fā)電和售電)和壟斷環(huán)節(jié)(輸配電)，放松競爭環(huán)節(jié)的經(jīng)濟性監(jiān)管，加強自然壟斷環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)接入監(jiān)管、價格監(jiān)管以及安全、環(huán)保和普遍服務(wù)等非經(jīng)濟性內(nèi)容的社會監(jiān)管。

　　馮飛和高世楫兩人都認為，由保護性監(jiān)管向激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變更多地體現(xiàn)在監(jiān)管的核心內(nèi)容——輸配電價格監(jiān)管上。高世楫說，中國主要面臨的是面臨發(fā)展電力、推動經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)社會發(fā)展目標等任務(wù)，電力改革的重點是要保證電力系統(tǒng)的安全運行、吸引新投資以支持電力行業(yè)發(fā)展。

　　中國電力監(jiān)管體制的改革要同整個管理體制的改革相協(xié)調(diào)，并通過電力監(jiān)管體制的改革取得經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，為其他行業(yè)政府監(jiān)管制度的改革提供借鑒。高世楫認為，這對公用事業(yè)的改革很有啟示意義。

　　馮飛認為，中國的電力監(jiān)管體制改革，應(yīng)遵循與電力工業(yè)市場化改革的進程相對應(yīng)的原則、與政府行政體制的改革和職能轉(zhuǎn)換相協(xié)調(diào)的原則、以相關(guān)法律、法規(guī)的建設(shè)做保證的原則。

　　在這一原則里，由于中國的相關(guān)法律、法規(guī)的立法工作十分龐大，且立法過程較長，而現(xiàn)行監(jiān)管體制存在的突出問題、電力改革的形勢、政府行政體制改革緊迫性等方面的要求，又不可能經(jīng)歷一個較長的時間再進行電力監(jiān)管體制的改革，為解決這一矛盾，馮飛建議，可先行采取行政法規(guī)而后立法的方式。

　　但他提醒說，監(jiān)管機構(gòu)及其職能必須得到法律授權(quán)，才能形成透明、可預(yù)見、相互制衡的電力監(jiān)管新體制，才能做到依法監(jiān)管，也就是說，立法先行的原則必須遵守。