我們需要的是一個能夠讓各種利益相關者參與的正式立法程序所產(chǎn)生的電監(jiān)會。

　　余暉

　　今年四月國務院下發(fā)了關于電力體制改革的五號文件，確定了以廠網(wǎng)分開、組建電力監(jiān)管委員會等為主要內(nèi)容的電改方案。文件賦予電監(jiān)會的主要職能是擬定電力市場交易規(guī)則 并執(zhí)行之。而且，國務院于10月21日正式任命了電監(jiān)會一主三副領導班子。該班底三位副主席又于10月31日主持召開了“中國電力監(jiān)管體制建設研討會”之后，然而，電監(jiān)會的職能卻成為了此次會議讀者討論的建立。五號文件下來了，監(jiān)管職能并沒有定下來。

　　本人有幸以專家身份應邀參加了這次會議。圍繞未來電監(jiān)會的最終職能結(jié)構(gòu)，與會者展開了激烈的爭論，頗有聽證會的架勢。贊成五號文件“小監(jiān)管”安排的主要是國電公司、國家計委和政府其他有關機構(gòu)的代表，而來自華能、浙江電力公司(電力市場改革試點)、國內(nèi)外的大部分學者則主張“大監(jiān)管”框架，即把市場準入、定價、維護競爭以及普遍服務等都一攬子收入囊中。還有代表建議電監(jiān)會把電力體制改革的任務也承當起來。另一些代表則持折中態(tài)度，建議制定一個時間表使小監(jiān)管逐步向大監(jiān)管過度。

　　由于獨立性行政監(jiān)管機構(gòu)是一個“三權(quán)合一”的政府組織，并具有相對廣泛的自由裁量空間，因此它的產(chǎn)生和權(quán)力的授予，必須經(jīng)由嚴格的一事一議的立法程序。而我國的行政組織的產(chǎn)生和授權(quán)，基本上取決于周期性的行政機構(gòu)改革和政府“三定方案”，即不是由一部特殊的法律產(chǎn)生某一行政機構(gòu)。它的缺陷是非常明顯的：第一，機構(gòu)改革容易受到政府行政領導人價值偏好的影響，機構(gòu)改革缺乏長遠的目標和對許多具體問題(如公務員制度、機構(gòu)撤并和新建、職能調(diào)整和分配、編制、行政經(jīng)費等)進行細致深入的研究，并在此基礎上堅持不斷地貫徹，因此行政機構(gòu)在政府換屆之際甚至很長時期內(nèi)，工作缺乏穩(wěn)定性和延續(xù)性；第二，中央政府機構(gòu)與地方政府機構(gòu)的改革步調(diào)不一致，往往到下一輪改革開始時，上一輪地方機構(gòu)改革還未結(jié)束；第三，許多改革習慣于“一刀切”，如不考慮具體機構(gòu)的工作負荷差異，人員編制按同一比例削減；第四，機構(gòu)產(chǎn)生和特殊組織立法的脫節(jié)，有時表現(xiàn)為立法在先(如電力法)，大部分表現(xiàn)為立法“追認”(如民航法)，因此造成行政機構(gòu)無法可依或缺乏法律羈束，執(zhí)法效果很差；第五，由于大規(guī)模和頻繁的機構(gòu)調(diào)整，造成行政資源的大量浪費，也造成行政相對人交易成本的上升，從而降低了行政機構(gòu)和政府的可信度。

　　在基礎設施領域也是如此。以能源監(jiān)管機構(gòu)的沿革為例，1988年的機構(gòu)改革，本來已經(jīng)將電力工業(yè)部、水利部的水電部門、煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部和核工業(yè)部合并為能源部，初步建立起能源工業(yè)全行業(yè)管理的合理構(gòu)架，但是1993年的機構(gòu)改革，卻基本回復到1982年的狀態(tài)，電力、水電、煤炭再次分家，另外保留了石油天然氣總公司和核工業(yè)總公司兩家行政性的翻牌公司。到了1998年的機構(gòu)改革，電力部和煤炭部被撤消，行業(yè)管理職能整合到宏觀管理性質(zhì)的國家經(jīng)貿(mào)委，理想中的綜合性能源監(jiān)管機構(gòu)沒有出現(xiàn)。而電力監(jiān)管機構(gòu)的雛形“國家經(jīng)貿(mào)委電力司”，卻是在1995年的電力法中產(chǎn)生的，明顯帶有過渡性質(zhì)，以致三年來的電力執(zhí)法工作幾乎癱瘓，使獨立發(fā)電企業(yè)飽受發(fā)輸配一體的國電公司的搓揉。從1998年至今，“傀儡型”監(jiān)管者的狀況又維持了四年之久。

　　綜合性能源監(jiān)管機構(gòu)的建立，現(xiàn)在看來仍然是一個遙遠的夢想。但如果按照五號文件，即便是新的電監(jiān)會，在其呱呱墜地伊始，也將走上一條四處“乞討”的艱難之旅。沒有按正式立法程度產(chǎn)生的一個先天不足的畸型兒，為了生存，它不得不依靠他人的施舍、權(quán)益的再分配。

　　之可以說“電監(jiān)會”是“非法”的，因為五號文件僅僅是一個政府內(nèi)部決策的產(chǎn)物而非一個正式的法律法規(guī)。雖然期間征詢了少數(shù)專家的意見，但最終起決定作用并最大化維持了其既得利益的仍然是主持電力體制改革的國家計委和國電公司，獨立發(fā)電商尤其是廣大消費者象往常一樣被排除在決策圈之外。而我們需要的是一個能夠讓各種利益相關者參與的正式立法程序所產(chǎn)生的電監(jiān)會。

　　長期計劃經(jīng)濟體制的慣性發(fā)及漸進式改革使得我們習慣于采取封閉決策的方法去制定一個公共政策或法律，然后在執(zhí)行過程中無休無止的協(xié)調(diào)和扯皮，而不是首先啟動公開透明的立法程序，通過各利益集團的公平博弈產(chǎn)生一個事后能夠高效運作的法律或政策。要知道，政府機構(gòu)的改革和調(diào)整恰好是最重要的公共政策。

　　(作者系中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所副研究員）