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管制經濟學學者張昕竹提醒
-本報記者傅繼紅
近來電力行業新聞不斷，電力監管改革又成為焦點中的焦點。目前，電力監管委員會最高管理層已經任命，電監會和重組后的幾個公司都將在年內正式掛牌。10月31日，電監會
召開了專家座談會，會議內容不得而知。但據業內人士觀察，電監委成立以后，注定會面臨很多嚴峻的挑戰，其中監管職能的劃分將是非常重要而又十分艱巨的任務，因為電監委的成立不僅僅是成立一個新的政府機構，更重要的是對目前電力監管職能的劃分需要作出調整。
職能劃分存在分歧
對于電監委的職能劃分問題，目前至少有兩種不同意見：一種是建立所謂大監管框架，即按照市場經濟對電力監管的要求，讓電監委具備所有的經濟監管職能，也就是說，要把現有分布于有關部門的所有電力監管職能都交給電監委。這顯然是一種理想的制度設計；另一種意見是保持小監管框架，具體講，就是暫不將投資和價格等事前監管職能劃給電監委，待未來時機成熟再慢慢調整。顯然，這是改革阻力最小的一種方案。
為此，記者采訪了從事管制經濟學研究的學者張昕竹博士。張昕竹說，未來電監委的職能劃分既要考慮我國的實際情況，又要避免監管職能不到位而出現的權力真空。在監管制度的設計中，需要遵循的最基本原則就是要充分考慮監管的制度環境，使得改革能夠按照既定的目標平穩推進，切不可盲目照搬西方的制度安排，因為電力監管制度與市場經濟的發育程度是密不可分的；但另一方面，考慮實際情況并不意味著不需要調整目前的監管職能的配置。目前，學界比較關注未來監管機構職能重迭的問題，但對改革后有可能出現的權力真空，甚至出現失控的問題關注不夠。
避免出現權力真空
張昕竹強調，避免出現權力真空并不意味著反對放松管制。
張昕竹舉例說，這些年來改革的經驗和教訓告訴我們，市場經濟并不是簡單的自由競爭，它需要很多復雜的制度安排才能保證市場競爭的有效性：在全球金融自由化的浪潮中，我們沒有盲目地放松資本賬戶的管制，因而成功地抵御了金融危機；同樣，在全球放松電信管制的情況下，我們按照漸進的原則進行電信監管改革，從而在世界電信市場電信泡沫破滅之時，我國電信業仍然保持了很好的發展勢頭。
其實，我們對比國內外管制改革的經驗可以看出，對于電力這種復雜的網絡產業，盡管放松政府事前管制是一個必然趨勢，但并不意味著徹底取消政府監管，相反某些方面的監管應該得到進一步加強。
電力監管職能劃分
需要注意幾個問題
張昕竹在回答記者關于在電力監管職能的劃分上，目前需要注意哪些問題時表示：首先，電監委應該保留電力改革的主導權，也就是說，電監委應該負責未來電力改革方案的設計，這是保證今后電力改革順利進行的制度保證。目前電力改革的主導權主要在計委，但電監委成立后，改革主導權的交接是一個合乎邏輯的結果：一方面，下一步改革必然涉及到監管職能的進一步調整，如果把這個職能仍留在計委，會存在一定程度的利益沖突問題；另一方面，無論對于什么部門，改革的主導權都是一項風險很大但是部門收益很小的職能，因此對于計委這樣的重要部門，很難有很強烈的動機承擔電力改革的重任，而相比來講，電監委則具備一定的改革激勵。
第二種職能是事前管制或經濟管制職能，其中最重要的是市場準入和價格的管制政策的制定和執行。據悉，到目前為止，電力監管基本上保持了一個小監管框架，即主要行使經濟管制政策的執行職能，而得到經濟管制政策制定職能有一定難度。在這一點上，有關方面存在很大的爭議。張昕竹認為，不必過分拘泥于形式上監管權利的歸屬，而要看實際監管權利的執行。
第三種職能是事后監管，即反壟斷或競爭政策監管職能。一方面由于反壟斷制度還沒有建立，另一方面由于事前監管通常有反壟斷豁免的制度安排，在未來相當長一段時間內，事前管制和事后管制將是合一的，這是我國監管體制具備的一個重要特征�，F在有關事前監管的討論很多，政府對于事前監管改革也有一個比較清晰的思路，但是對事后監管問題存在很多爭議，還尚未形成一個清晰的改革思路。
電力競價上網以后，在發電端放松管制的情況下，如何抑制發電廠商的市場支配權利，或者治理廣義上的壟斷將成為一個重要問題。美國加州、英國和其它國家的實踐表明，發電端的市場支配權利確實存在，而且還可能相當嚴重。那么如何治理呢？其一是利用事前管制，比如對上網電價實行上限管制，但缺點是難以計算合適的上限，而如果不能確定合適的上限，就難以治理發電端的壟斷問題；其二是利用競爭政策，即賦予電監委反壟斷職能，有了這樣的職能，電力市場重組就有了法律依據，而不是簡單的行政干預。更重要的是，還可以在現有市場結構的基礎上進一步重組。
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