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初春3月，北京。正在召開的全國“兩會”傳出兩則備受媒體關注的新聞：一是全國人大代表提交的“一號議案”——反壟斷議案。其中明確提出：“電力、電信、金融、鐵路、煤氣、自來水等行業無不被壟斷，市場不公，百姓受害，行業壟斷的弊端日益突出。”二是電力改革。一位美國記者提問“中國電力改革計劃何時出臺？”國家計委主任曾培炎回答：改革方案即將實施。方案內容就是要實行政企分開，打破壟斷，優化配置，加強監管。
金秋10月，北京。電力體制改革工作小組第四次會議悄然召開。國家計委主任曾培炎發表講話稱：《國家計委關于發電資產重組劃分方案的請示》，已得到國務院領導同志的批復。國家經貿委副主任歐新黔宣布：“按照黨中央、國務院統一布置，電力行業體制改革進入實施階段。”
對此人們更為關注的是，作為營業額連年排名中國企業500強之首的行業壟斷巨頭——國家電力公司被拆分后，國家發電資產將如何重組？重組后的電力企業將如何監管？外資及民間資本可否進入？中國電力能否真正打破壟斷？
“巨無霸”將被拆分
“重組戲”剛剛啟幕
10月15日，應該是中國電力工業史一個重要的日子。
這一天，電力體制改革工作小組第四次會議在京召開，發電資產重組方案經過審批悄然亮相，中國電力企業“巨無霸”——國家電力公司將被拆分，其發電資產將被重組為5家全國性發電集團公司。除華能集團公司外，另處四家公司分別暫定名為中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國龍源集團公司和中國電力投資集團公司。
這一天，電網劃分方案同時出臺。國家電力公司的電網資產被拆分、重組為兩家電網公司，即國家電網公司和南方電網公司。為保證電網安全穩定運行，在改革過渡期內，兩大電網將保留一定容量的發電資產。其中，南方電網公司將保留廣東抽水蓄能電站(240萬千瓦)和云南魯布革水電站(60萬千瓦)的發電資產。國家電網公司擬保留并將在兩年內出售變現的發電資產權益容量647萬千瓦。劃轉給重組中設立的輔業集團公司的參股發電資產權益容量920萬千瓦。其余發電資產全部參加5大發電公司的重組。
這一天，新組建的兩大電網公司及5大發電集團公司籌備組負責人名單也依次列出。國家電力公司黨組副書記、主持全面工作的副總經理趙希正出任國家電網公司籌備組組長；南方電網公司籌備組組長由袁懋振擔任。在5家發電集團公司中，除此前已經國務院批準組建為獨立發電集團的華能集團公司外，其余4家公司籌備組組長分別為：華電集團賀恭、龍源集團周大兵、電力投資集團王炳華、大唐集團翟若愚。
據了解，國家有關部門對5大發電集團制訂了較明確的資產重組方案。華能集團將增加部分水電資產和西部地區發電資產，可控容量將達到3627萬千瓦，權益容量1938萬千瓦。中電投資集團將擁有原國家電力公司在香港注冊的中國電力國際有限公司的資產，可控容量將達2889萬千瓦，權益容量為2196萬千瓦。其余三家集團中，大唐電力擁有北京大唐發電股份有限公司，可控容量3225萬千瓦，權益容量2035萬千瓦；華電集團擁有山東國際電源開發股份有限公司，可控容量3109萬千瓦，權益容量2092萬千瓦；龍源集團擁有國電電力發展股份有限公司，可控容量3043萬千瓦，權益容量2035萬千瓦。
在對水電公司的重組中，瀾滄江水電開發公司劃歸華能；龍灘水電開發公司劃歸大唐；烏江水電開發公司劃歸華電；清江水電開發公司和國電大渡河水電開發公司劃歸龍源；黃河上游水電開發公司和五凌水電開發公司劃歸中電投。在對規模較小的上市發電公司重組中，浙江東南發電股份有限公司劃歸華能；廣西桂冠和湖南華銀電力股份有限公司劃歸大唐；黑龍江電力股份有限公司劃歸華電；湖北長源電力發展股份公司劃歸龍源；山西漳澤電力和重慶九龍電力股份有限公司劃歸中電投。
業內人士稱，盡管國家有關部門充分考慮到電力體制改革的復雜性和艱巨性，制訂了較為詳實的重組方案，但由于國家電力公司是既有發電資產又有輸電資產的全國性“巨無霸”式電力企業，加之中國尚無成熟有序的資本市場，因此電力資產拆分不可能一蹴而就，更為復雜也更加精彩的重頭戲還在后面。
電監會浮出水面
柴松岳任重道遠
隨著國家電力資產重組方案的出臺，電力監管委員會同時浮出水面。中共中央已于日前下發文件，決定由原浙江省省長柴松岳出任電監會黨組書記和主席職務。
國務院在此前下發的關于電力體制改革的文件中提出：電監會為國務院直屬事業單位，按國家授權履行電力監管職責。電監會按垂直管理體系設置，向區域電網公司電力調度交易中心派駐代表機構。同時，國務院對國家電監會的主要職責提出明確要求：“制定電力市場運行規則，監管市場運行，維護公平競爭；根據市場情況，向政府價格主管部門提出調整電價建議；監督檢查電力企業生產質量標準，頒發和管理電力業務許可證；處理市場糾紛；負責監督社會普遍服務政策的實施。”
國家經貿委電力司副司長賈英華對此置評說：“這種政監分離的機構設置，既可避免純政府的監管方式——即不致于出現新的政府壟斷行為，又可體現出以法律、法規方式由高規格的國家事業機構實施電力監管的現代理念。”然而，包括賈英華副司長在內的諸多業內人士認為，要想真正建立這樣一套與市場經濟相適應的高效、透明的電力監管體制決非易事。
“我國從未建立過對電力行業的監管體制，也沒有現成的法律框架和模式可以借鑒。”賈英華說，“長期以來，我國對電力行業的管理一直沿用傳統的政府管理方式。無論是最初的電力部還是后來的水電部或能源部，都是國務院行業主管部門，既承擔政府管電的行政監管職能，又承擔著產業政策和行業規劃的制定政策職能。國家電力公司的成立，雖然對電力行業從計劃經濟轉向市場經濟邁出重要一步，但仍未打破電力行業的壟斷，反而更易于形成垂直一體化的電力管理體制。”雖然國家計委、國家經貿委、財政部等部門按照國務院授權，又在行使各自對電力基建、技改、電價、財務等行政審批職能，但實際形成了誰都管，又都不管的局面。
電力監管人才短缺，也被認為是影響電監工作正常開展的難題。國家計委價格研究所副所長劉樹杰說，我國目前監管人員結構現狀是“三多三少”。一是技術人員多，懂經濟管理和法律法規的復合型人才少；二是既制定產業政策又進行監管的“政監合一”人員多，從事電力監管的專業型人才少；三是具有傳統經濟管理思想的管理人員多，真正掌握現代經濟監管理論的人才和學有專長的專家少。由此，劉樹杰嘆曰：“如此‘三多三少’的監管隊伍，怎能適應市場經濟條件下電力監管工作的要求？”
記者在采訪中了解到，成立電監會，加強電力監管，被認為是這次電力體制改革中最為關鍵的問題之一。諸多業內人士認為，電力監管體制改革，最重要的是要解決“誰來監管”、“監管什么”、“怎么監管”等一系列問題。有人提出建議：新成立的電監會，要合理界定監管范圍，力避與政府其他部門職能重疊；有人表示擔心：新的電監會組成人員，一定要把好用人關，應該將經濟、法律、技術等方面的專業人員吸收進來，千萬不要變成政府部門安排干部的場所；還有人提出了“誰來監管監管者”等更為尖銳的問題。
電監會尚未組建，諸多問題已擺在面前。看來受命于改革之際的電監會主席柴松岳，擔子真的不輕。
打破電力壟斷不會一拆了之
據了解，我國電力工業打破壟斷的改革始于1985年。多年來，先后實行了多家辦電，允許外商投資電力項目等一系列改革，“獨家辦電”的局面被打破。但由于國家電力公司仍然擁有占全國46%的發電資產和90%的輸電資產(電網)等原因，電力“巨無霸”的壟斷地位并未動搖，電力行業壟斷依然嚴重。
業內人士在分析電力壟斷的特點時指出，電力與其它壟斷行業的最大區別在于服務對象的不同。其它壟斷業諸如鐵路、民航、電信等服務對象都是社會部分群體；而電力則是對社會的全方位覆蓋，服務對象涉及千家萬戶，關乎國計民生。國家對電力體制深化改革因慎重而顯得遲緩；社會各界對進一步打破電力壟斷因期望值較高而呼聲強烈。
電力用戶要求打破壟斷，他們從相關行業改革中看到了垂直一體化壟斷經營的弊端，要求通過引入競爭機制，擁有用電選擇權和享受質優價廉的電力服務。對電力有投資意向的國內外投資者要求打破壟斷，他們希望獲得寬松的市場準入、公平的競爭環境和合理的投資回報。在電力行業內擁有全國53%以上裝機容量的多元投資主體，更加關注打破壟斷，特別是已經進入市場的獨立發電公司，要求建立真正體現公平、公開、公正的電力市場競爭規則。政府也希望打破壟斷，要求電力工業降低直接支付成本，提高運營效率，優化資源配置，改變壟斷經營造成的體制性缺陷。
據了解，在這次旨在打破壟斷的電力體制改革中，為避免再出現“巨無霸”式的電力壟斷巨頭，國家有關部門在制訂資產重組方案時提出了“各發電集團的資產規模、質量大致相當”的原則，5大發電集團平均規模為可控容量3200萬千瓦，權益容量2000萬千瓦。還從地域分布上限定“各區域電力市場中的份額原則上不超過20%”。現有獨立發電公司、水電流域公司、上市發電公司，也被“整體、均衡”地劃入各發電集團公司名下。甚至連對關停電廠和“空殼”電廠資產拆分時，也考慮到了均衡，將其劃入“各發電集團公司”名下。同時，對具有“自然壟斷性”和“安全性”電網資產，也斷然拆分為兩大公司。
如此精細的謀劃，體現了國家為打破電力壟斷付出的苦心和下定的決心。然而，一些電力業內人士仍表示了自己的擔心。
中國電力企業聯合會一位副秘書長把這次電力資產重組稱為“對電力行業生產力和生產關系的一次重要整合。”他認為，這種拆分式的整合只是打破行業壟斷的第一步棋，仍屬于“物理變化”。最令人關注的是拆分后電力資產將如何重組，能否允許外國資本、民營資本或其它社會資本參與進來，最終實現電力市場產權的多元化，這才是“化學變化”。
國家經貿委一位長期關注電力改革的人士說：“電力體制改革不能一拆了之，打破壟斷的關鍵要引入競爭。否則拆分一個‘巨無霸’，還會形成新的‘春秋五霸’。中國電力市場會從‘巨頭壟斷’變成‘寡頭壟斷’。”中電聯“電網經營企業產權多元化研究”課題組的同志說，要實現電力工業的可持續發展，就必須允許非國有經濟成份進入電網領域，可采取放開增量資產、盤活存量資產等方式，放開電網投融資市場，推進電網投資體制改革，最終實現電網企業的產權多元化。
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