待定方案各有利弊,作出取舍并不容易,鐵路改革還期待其他問題的明朗化
當國電系統被分解的命運已經被確認之后,壟斷特征與其相似的鐵路系統準備走上手術臺了嗎?鐵路改革依然沒有確切的消息,除了再度提速的新聞略顯鐵路與時俱進的努力。種種跡象顯示,曾經喧囂一時的鐵路改革陷入僵局之中。
最初思路豎切方式的網運分離
幾乎沒有任何疑義,作為壟斷行業“最后一塊堡壘”的鐵路業必須承受一分為幾的命運。
網運分離是鐵路改革最早確定的思路。公認的說法是,這一思路源自北方交通大學一位教授的文章。這位教授提出,今后鐵路行業結構應該是在“上下分離”(或“網運分離”)的基礎上,由若干個大型客貨運輸公司在全國鐵路網上分別根據實際貨流組織客貨運營,并在部分線路上形成鐵路公司之間一定的競爭態勢。
這一觀點得到鐵道部的認同,鐵道部在2000年向社會公開的鐵路重組方案中,網運分離成為整個改革的立足點。具體而言,改革的程序為先實現客貨運和路網的分離,接著再實現客運和貨運的分離,最后再組建統一的路網公司。顯而易見,這同電力改革廠網分開的思路大同小異。
相關的實踐開始鋪開,其中之一就是各大鐵路局組建客運公司。鐵道部要求,到去年底,14個鐵路局都全部建立客運公司。而一些志在高遠的客運公司甚至已將目標瞄準了改制上市。比如,廣鐵客運公司由廣鐵集團下屬的橫跨廣東和湖南的多家客運段和客車車輛段組建而成,公司曾經表示要尋求國內A股上市。
波折驟起路網建設尚在進行
然而去年8月,組建客運公司的工作陷入停頓之中。業內人士告訴記者,從那時起,成立客運公司的話題驟然降溫,鐵道部在系統內下發內部通知,不許再在媒體上大張旗鼓地對此進行宣揚。據悉,這一轉向同網運分離的方案未獲批準直接有關。事實上,即便是在鐵道系統內部,有關這一方案的意見并不完全統一。鐵道部有關官員在去年底向國務院進行匯報時就提出,目前網運改革整體方案實施的時機和條件并不成熟。
一名資深業內人士向記者分析道,之所以說時機不成熟,原因在于網運分離的改革必須建立在路網業已形成的基礎上,只有形成路網之后,才能進行成本的核算,才能對客貨運輸的流向有準確的把握,最終才會有路網和運輸的分離和充分的競爭。而目前,我國的鐵路路網還有相當大的建設任務。
另一種擔心則是,按照網運分離的方案,如果組建全國統一的路網公司,怎樣對權力過于集中的路網公司進行監管構成一個難題。如果監管不力或者無效,可能會滋生新的腐敗。
方案替代由豎切到橫切
在網運分離的方案遭遇挫折時,另一個替代性的方案正在制訂之中。盡管細節尚不得而知,但是據透露,這一方案的思路并沒有完全棄絕網運分離,而最大的變化是將分切方式由豎切變通為橫切。
網運分離所表達的豎切思路是,在全國范圍內,將整個鐵路系統分解為多個不同的專業公司,而橫切則采取區域切分結合干線切分的方式,也就是在現有鐵路局的基礎上,建立區域性的公司,而在區域公司內部,再來進行網運分離的豎切。
分切方式的調整,意味著鐵路改革的取向可能將從激進轉為漸進。據悉,鐵道部高層傾向于這一思路。有關官員在向國務院匯報時曾經表示,鐵路區域性改革的成本比較低,成功幾率相對比較高。主要原因是橫切的改革同鐵路系統此前所作的諸如減員增效的努力可以自然對接。顯而易見,橫切的方式保持了鐵路的既有格局,改革分段進行,從各個區域性公司內部改革起步,理清關系,提高各自經營效率和人員素質,可以減少改革帶來的震蕩。業內人士說,現在許多列車已經壓縮定員一半,原來兩個人管一節車廂,現在隨著運行圖的調整,停站減少,一個人管一個車廂。從一定程度上說,橫切延續了鐵路正在進行的這種改革。
網運分離則將在區域公司內繼續進行。作為標志的是,一度停頓的組建客運公司的工作重新提上議事日程,鐵道部已要求在今年年底所有的客運公司要全部組建完畢。
破解僵局撤消鐵道部?
新的方案沒有對外公布。但是據業內人士說,關于橫切和豎切的方案都擺到了國務院等待最后定奪,由于所有的方案都有利有弊,要立即作出取舍并不容易。鐵路改革要打破僵局還期待其他問題的明朗。
就如同其他改革一樣,鐵路改革也要付出成本。而改革成本由誰來承擔成為鐵路改革取得突破所面臨的一大問題。一位業內人士對記者說,鐵路改革必將帶來利益調整,可能導致某些局部經濟效益顯著下降。比如一家客運公司第一年一虧,政府如果不補,馬上就垮,而因此造成社會效益的重大損失如何彌補?
同時,由于國內尚未建立一個完善的清算平臺,鐵路改革必然受到制約。業內人士認為,鐵路改革的目標是打破壟斷,但是這些不同競爭主體之間如何進行資金清算缺乏必要的基礎數據,如廣州的火車開行京廣線,不同的路段因為彎道和隧道多少等條件都不一樣,收費自然也不同,但是現在我們缺乏一個科學的標準。目前大家都是一家人,問題并不突出,當改革導致分家后,怎樣清算對相關公司影響很大。
另外,關乎鐵路改革的一個重大問題————是否撤消鐵道部————尚不明確。業內一直存在一種聲音,“不撤消鐵道部,改革沒法進行”。業內人士說,鐵道部既作為政府,又作為企業,很多事情不好辦。比如說,鐵路系統在財務上執行的還是收支兩條線的政策,各個鐵路局每年所得利潤全部上交鐵道部,然后再由鐵道部在整個鐵路系統進行調節分配,各個鐵路局并不是真正的市場主體。
據悉,國務院目前對鐵路改革的要求是強調政企分開,在這樣的背景下,是否撤消鐵道部、成立一個只承擔行業管理和監督功能的機構成為一個關注點。業內人士預計,也許到鐵路改革方案正式出臺之時,就是鐵道部被撤消之日。
本報記者龔睿豎切方案
在全國范圍內,將整個鐵路系統分解為多個不同的專業公司,由若干個大型客貨運輸公司在全國鐵路網上分別根據實際貨流組織客貨運營,并在部分線路上形成鐵路公司之間的競爭。
橫切方案
采取區域切分結合干線切分的方式,也就是在現有鐵路局的基礎上,建立區域性的公司,而在區域公司內部,再來進行網運分離的豎切。
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