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有人認為，中國農業已經步入了死胡同，除非采取突變式的“制度變革”才可能走出困境。有關專家指出，“突變式的變革”并不可取
□本報記者 曾業輝
一段時期時來，中國農業增長乏力，呈現出徘徊低迷的景象，有人由此認為，中國農
業已經步入了死胡同，除非采取突變式的“制度變革”才可能走出困境。日前，國務院發展研究中心農村部副部長徐小青在接受本報記者采訪時指出，這種主張“土地私有化”的所謂“制度變革”不可取，解決“三農”問題只能以整體的經濟發展為基礎，漸進式推進，現在的當務之急是要用法律的形式確定農民對于土地的“準私有權”(非所有權)。
經濟學家張曙光日前也對本報記者提出，解決“三農”問題的關鍵是要確立廣大農民的私人決策權，通俗一點，就是要確立農民對于土地具有占有、使用、收益、轉讓、繼承等權利；農民對于種不種地、種什么、改種什么或經營什么等行為具有真正意義上的獨立自主決策權。
有限的私人決策權阻礙了農村經濟的發展
張曙光回顧說，中國農民的私人決策權經歷了由無決策權到有限決策權的發展歷程，在農業合作化時期，無限的公有產權(一大二公)和公共決策完全取代了私人決策，為此付出的代價是效率低下、結構失衡和生活水平的長期停滯。
實行家庭承包制之后，農民開始擁有一定的私人決策權——“交夠國家的，留足集體的、剩下的是自己的”，生產積極性空前高漲，直接導致了我國農業高速發展，1984年的GDP比1978年增長了70.9%，人均GDP增長了56.8%。
然而，隨著市場經濟的發展，這種以集體地權為基礎的私人決策權，其局限性日益顯現出來，農民在土地的轉讓、支配甚至使用上都受到很大的束縛，在行為決策上有時也受到集體干預，自己不能決定種什么，在土地的轉讓中農民的權益難以得到保障。
張曙光指出，我國農地制度的基本模式是集體地權基礎上的按人均分配土地使用權，農戶的私人決策權受到局限。一方面，國家實行土地承包期30年不變的同時，又強調集體地權是一種長期政策；另一方面，對于人口變化后的人地關系可以實行“大穩定，小調整”的政策，這就決定了農戶并不具有完整的獨立自主的私人決策權，集體地權內在地規定了公共權力侵犯私人決策的“合法性”。
張曙光說，如果考慮到集體這一范疇尚未得到明晰的法律界定，那么，鄉鎮政府借“調整農業結構”、“擴大規模經營”等名義而侵蝕私人決策權的行為就會泛濫于廣大農村地區，諸如縮短承包期、收回承包地、擴大機動地、搞行政指令下的規模經營以及名目繁多的所謂“業績工種”等侵犯私人決策權的事例就會屢屢發生，機動田變成“權力田”，裙帶關系人變成“承包大戶”，等等。
私人決策權的有限性還會導致農民對未來預期的不確定性，張曙光指出，這種不確定性使得減少農業的長期投入成為農民規避風險的理性選擇。
張曙光說，“土地承包30年不變”使農民取得了土地使用的身份權(屬人身權)、經營的請求權(屬債權)、收益權和支配權(屬物權)，但同時也應看到，這種土地使用權是不充分的，農民是否具有土地抵押權、繼承權、買賣權目前還不確定；另一方面，土地承包合同的不完整(對地界沒有明確描述)以及對承包者實行土地調整可能等等，這些都使農民對土地物權的擁有缺乏完整性，這就阻礙了土地的流轉、農業人口的轉移；阻礙了農業的長期投入以及農村經濟的長遠發展。
張曙光認為，可以通過某種方法賦予農民土地的私有權(非所有權)，允許土地使用權流轉而不允許所有權轉讓，這樣既可以鼓勵農業的長期投入，也可以實現土地使用權流轉基礎上的規模經營，還可以避免農民的私人決策受到侵擾。
《農村土地承包法》亟待出臺
國外農產品洶涌而來，農產品價格步步走低，低效益、高成本的中國農業需要規模經營；提高農民收入，轉移大量農村人口也需要規模經營，那么，中國農民的土地權是否可以私有化？是否可以通過土地的自由買賣來達到集中土地的目的呢？
國務院發展研究中心農村部副部長徐小青明確地告訴記者，不可能。他說，這是由中國的基本國情決定的，土地所有權歸國家所有，這早已寫入了《憲法》。
徐小青說，農民增收困難，農產品供求關系發生根本轉變，農村面臨人口轉移及缺乏后勁等巨大壓力等等，這些都是事實；農業發展正面臨戰略性調整，“三農”問題盤根錯節，困難重重，這也是事實，但決不是簡單地出臺某項政策，或實行土地私有化就能解決得了的，盲動有可能導致更大的落后及混亂。
他說，在一團亂麻中，首先應當理清思路，明了幾個基本的問題：一，以農戶為主體的“家庭承包經營責任制”是一項長期政策，1998年十五屆三中全會強調“土地承包制”30年不變。二，國家支持在“自愿、有償、依法”的基礎上實施土地的有效流轉及有償轉讓，早在1984年中央1號文件就鼓勵土地逐步向種田能手集中；1993年11月的農村政策文件也鼓勵適度的規模經營。
徐小青說，不能為了規模而規模，不能為了規模而采取一種突變式的“制度變遷”來達到集中的目的，前蘇聯的教訓是非常深刻的，更何況中國農民多達9億！在二、三產業還不發達、社會保障還不健全、城市還難以吸納大量轉移人口的情況下實施有背國情的措施，那將引起社會的劇烈動蕩，引發空前的災難。
徐小青指出，雖然“土地承包制”是一項長期政策，但政策畢竟有一定的可塑性，現在亟須以法律的形式來確定農村人地關系，保障農民對土地長期而穩定的使用權。
徐小青說，1999年3月，全國人大法工委、全國人大農委和國務院法制辦開始制定的《農村土地承包法》今年年底有望出臺。這部法律將最終確定農民對土地由債權轉為物權，使農民擁有對土地的“準財產權”，除了所有權之外，農民對土地具有占有、使用、收益、支配、繼承等權利，從某種意義上說，就是讓土地變成農民的財產。
除所有權不能轉讓和買賣外，農民對土地可以轉讓、出租、合作經營、甚至抵押，法律將保障農民在轉讓、出租過程中的收益不受侵害。徐小青說，只有在法律保障的前提下農民才可能有真正的私人決策權，有了法律的保障，農民就可以定下心來對土地進行長期投入，實施真正的自主經營，進行合法的土地流轉等。
配套改革應跟上
徐小青說，“三農”問題既有體制的原因，也有政策的原因，同時還存在國家壟斷過多、政府管制過嚴、政策歧視嚴重、公共負擔過重等等因素，再加上人口基數過大、技術水平低、區域差距過大、城市化進程緩慢等現實的技術性原因，使得“三農”問題顯得錯綜復雜。
就此，徐小青建議，在“少取、多予、搞活”的原則下，國家應當實行合理的稅費，設置合理的機構，進行合理的支持：
首先，應切實作好農民的減負工作，立即減免一些現在就能減免的稅費，如特產稅、屠宰稅等各種稅，以及由承擔擁軍優屬、民兵訓練、基礎醫療、計劃生育、義務教育等公共事務而附加的各種雜費，尤其是九年義務教育應當由中央政府負擔。
其次，加大農業基礎設施建設的投入，放松對農村金融市場的政府管制，積極發展中小商業銀行，對農民借貸款實行政策傾斜。積極引導、幫助農民擴大規模經營或發展二、三產業。
第三，逐步取消國家對農產品買賣的雙重壟斷，國家逐步從農資經營及棉糧收購中退出，引導農民進入農資經營及農產品的儲運、銷售及加工領域。
第四，合理設置鄉鎮機構，精簡鄉鎮“六套班子”，撤并鄉鎮“七所”、“八站”，落實村級自治，實行村級收支村民自己說了算。
第五，改革戶籍制度，取消對農民的歧視政策，放寬對農民進城的戶籍限制，對農民進城實行引導、扶持的政策，禁止對進城農民收取不合理費用。同時加快中小城鎮建設，增強對農村轉移人口的吸納能力。
第六，加快社會保障體系建設，建立農村社保體系，為將來轉讓了土地，卻一時又難以在城市中就業的農民提供基本保障等。
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