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 余暉：“改革的初衷我們不懷疑，可如果決策程序更科學、透明度更高些、討論得更充分些，改革就能做得更好，比如電信就可以不用折騰兩次。”
4月12日，電力體制改革方案公布第二天，本報邀請政府管制研究領(lǐng)域的佼佼者——中國社科院工經(jīng)所余暉副研究員和國務院體改辦研究所研究員高世楫博士———就幾年來壟斷行業(yè)的改革和監(jiān)管體系的再造展開了一場對話
□本報駐京記者馬克
電力體制改革：現(xiàn)在還不是終點
記者：電力體制改革一波三折，4月11日國家計委終于公布了最后方案，二位能否評論一下這個方案？
高世楫：從公布的方案看，發(fā)電這一塊大部分已經(jīng)從國家電力公司分拆出來了。電網(wǎng)部分，南方電網(wǎng)公司和國家電網(wǎng)公司都是計劃單列單位，而且國家電網(wǎng)公司還是一個控股公司，控股區(qū)域性的電網(wǎng)公司。今后，如果區(qū)域電網(wǎng)內(nèi)部能夠統(tǒng)一調(diào)配，至少可以打破目前問題比較突出的省際壁壘。比如南方電網(wǎng)公司，把廣西、云南、貴州的電網(wǎng)放進來，以期形成一個區(qū)域性的電力市場，這已經(jīng)是一個很大的進步。長遠看，區(qū)域內(nèi)電力市場充分發(fā)育后，區(qū)域間可以通過必要的電量交換實現(xiàn)電力的調(diào)節(jié)，做到真正的全國聯(lián)網(wǎng)。所以，在第一階段結(jié)構(gòu)性分拆結(jié)束后，今后的問題是怎樣建立有效的市場競爭和實施有效的監(jiān)督管理。
余暉：國外的電力體制改革，基本上發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)都要分開，同時建立一個電力交易市場，再由中立的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督交易規(guī)則和電價。我國的情況，獨立的電廠一直存在，這次把國家電力公司的電廠剝離出來，對形成有效競爭是一個新的推動。問題在于，電網(wǎng)這一塊仍然是壟斷的，輸電和配電不分拆出來，競爭格局還是沒法形成。
記者：中央地方內(nèi)資外資的電廠已經(jīng)很多，而且將來要“競價上網(wǎng)”，對用電方來說，誰的電價便宜我就買誰的，怎么會形不成競爭呢？
余暉：不管有多少發(fā)電廠，它們都不是直接面對消費者的，電廠只能把電賣給國家電網(wǎng)公司，消費者用電也只能去國家電網(wǎng)公司買。如果供電者只有一個，通過發(fā)電廠的競爭使消費者用到更便宜的電，這個假說就很難成立。因此將來還需要進一步把輸配電這一塊分拆出來，建立一個獨立的電力交易市場。
記者：你的意思，國電公司仍然掌握著輸配售三個環(huán)節(jié)，而它又不可能對所有的發(fā)電廠都一視同仁，特別是不能對非國有的發(fā)電廠一視同仁，因此就算甲電廠上網(wǎng)時的電價比乙電廠低，但賣給最終用戶的價格卻可能比乙電廠高。
余暉：完全有可能，前兩年就有這樣的事情：上網(wǎng)電價一毛錢，賣給消費者卻是四毛錢。
高世楫：單一購電模式的確有一定的弊端。但是，它也有合理的地方，就是好操作。如果現(xiàn)在就一步到位把發(fā)、輸、配、售都分開，同時實現(xiàn)大用戶的單獨購電，相關(guān)的制度和技術(shù)支持都不完善，技術(shù)上存在很多障礙。首先是沒有一個合理、完善的定價機制。其次現(xiàn)在很多電廠是電力短缺時建的，當時政府承諾了較高的購電價格，現(xiàn)在部分地區(qū)出現(xiàn)了電力過剩，這為處理擱置成本、解決歷史遺留問題帶來了諸多困難。
壟斷行業(yè)改革的經(jīng)驗教訓
記者：電信、民航、電力，幾個壟斷行業(yè)的改革方案都公布了，我注意到一個現(xiàn)象，就是這三個行業(yè)的改革最初都是由行業(yè)主管部門主導的，但最后主導權(quán)都轉(zhuǎn)到了綜合性部委手中，主要是國家計委，當然國務院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導權(quán)易位的含義是什么呢？
余暉：這些壟斷企業(yè)過去都是由行業(yè)部門直接管理的，長期以來形成了政企同盟，有固化既得利益的內(nèi)在沖動，繼續(xù)由行業(yè)主管部門來主持改革，政企不分的慣性會促使他們出臺有利于壟斷企業(yè)的政策。
高世楫：這是一個角度，另外一個角度，這說明改革的難度加大了，而政府在處理重大改革時也逐漸趨于成熟，能夠超越局部利益，從改革大局出發(fā)重新設計利益格局。
余暉：只是在國有經(jīng)濟的范圍內(nèi)重新設計了利益格局，但是國有經(jīng)濟相對于整個國民經(jīng)濟仍然是局部，我們看到這幾個行業(yè)的壟斷企業(yè)雖然拆分或者重組了，但就行業(yè)而言基本上還是國有資本一統(tǒng)天下，向民間資本的開放至今沒有實質(zhì)性的進展。因此，在微觀基礎不變的前提下，這幾個行業(yè)要形成真正有效的市場競爭格局，路還很長。
記者：對內(nèi)開放程度太低，這算是改革的一個教訓，還能作些別的總結(jié)嗎？無論經(jīng)驗還是教訓。
余暉：改革的初衷我們不懷疑，可如果決策程序更科學、透明度更高些、討論得更充分些，改革就能做得更好，比如電信就可以不用折騰兩次。我一直不明白決策者為什么不鼓勵數(shù)網(wǎng)競爭的模式，中國明明已經(jīng)具備了數(shù)網(wǎng)競爭的基礎。我再舉個例子，國有股減持，剛開始也是內(nèi)部操作，后來公開向社會征求減持方案，這不是很好的做法嗎？結(jié)果征集到很多好方案，并且許多好方案的提出者恰恰不是大專家而是名不見經(jīng)傳的人。
高世楫：我非常同意這個判斷，但是我可能沒那么性急，因為你得考慮國情，做事的依據(jù)不是最優(yōu)方案，而是可行性方案。事實上，通過引入新的市場主體和分拆壟斷企業(yè)，我們已經(jīng)向最終目標前進了一步。如果談教訓，突出的一點是政府職能的轉(zhuǎn)換沒有同步跟進，監(jiān)管理念和監(jiān)管手段沒有同步跟進，這使得引入競爭的目標特別是在早期沒有完全實現(xiàn)，最后我們付出了很高的成本。比如民航，競爭已經(jīng)相當激烈，我們本該充分利用市場配置資源的力量實現(xiàn)民航業(yè)的兼并重組，可實際上卻采取價格管制的辦法讓該死的死不了該活的活不好，以至于現(xiàn)在還需要用行政手段捏合幾個集團。
在電力行業(yè)，國家電力公司成立后的幾年，監(jiān)管都是缺位的，結(jié)果導致了資源配置極端的低效率，這也是政府職能轉(zhuǎn)換不到位的表現(xiàn)。在國外，有消費者權(quán)益保護協(xié)會，有專門的反壟斷機構(gòu)懲處壟斷行為，還有法院的獨立裁決等等，我國目前還不存在這一套維持公平競爭的支持性制度，或者說這套制度還在萌芽階段，因此現(xiàn)階段建立公正獨立的監(jiān)管機構(gòu)尤其迫切。
監(jiān)管的建立與政府換位同步
記者：本屆政府剛成立的時候就提出了反壟斷和引入競爭的政策目標，但好像是從去年才開始重視監(jiān)管問題，此前監(jiān)管概念甚至都不是很普及，這是不是總結(jié)前幾年的教訓，特別是電力監(jiān)管缺位的教訓的結(jié)果？
余暉：電力是比較突出，其他領(lǐng)域也存在這種情況，比如電信業(yè)的互聯(lián)互通就一直沒解決，還有價格和服務質(zhì)量問題，資費高、服務差，民怨沸騰。
2001年以前，政府職能、監(jiān)管職能和企業(yè)職能是三位一體的，比如信息產(chǎn)業(yè)部負責產(chǎn)業(yè)政策，還要管理國有企業(yè)，還要對電信市場進行監(jiān)管。直到去年，我們才意識到監(jiān)管是一種獨立的職能，從功能到機構(gòu)都應當獨立。
高世楫：高層的監(jiān)管理念是我們現(xiàn)在面臨的最大問題，監(jiān)管其實一直都是存在的，但是過去的監(jiān)管跟我們現(xiàn)在講的監(jiān)管完全是兩碼事。過去，行業(yè)部門制定規(guī)則，解釋規(guī)則，執(zhí)行規(guī)則，而且沒有人對它進行監(jiān)督，幾個壟斷行業(yè)的被監(jiān)管者和監(jiān)管者是你中有我、我中有你的國有企業(yè)和政府部門。
余暉：這是一種不平等的監(jiān)管，對直屬的壟斷企業(yè)是一種標準，對國有企業(yè)是一種標準，對其他市場主體又是一種標準。本屆政府提出打破壟斷、引入競爭，但打破壟斷引入競爭以后怎樣來管理這個行業(yè)呢？采取原來的辦法肯定不行，這時候監(jiān)管概念開始受到重視，有的部門去年一整年都在仔細研究監(jiān)管問題。
高世楫：一個競爭性市場的市場秩序怎樣維護，對政府而言是一個嶄新的問題。什么是監(jiān)管？就是基于規(guī)則的管理，說白了就是依據(jù)大家共同制定共同接受的規(guī)則來維護市場秩序，監(jiān)管機構(gòu)就是一個公正獨立的裁判員。基于規(guī)則的監(jiān)管是走向法治經(jīng)濟的重要內(nèi)容。
中國最早的獨立監(jiān)管部門是證監(jiān)會，但是從2000年新一屆證監(jiān)會領(lǐng)導班子開始，證監(jiān)會才開始回歸監(jiān)管機構(gòu)的本義，從維護市場規(guī)則出發(fā)，此前的證監(jiān)會不是監(jiān)管委員會而是政策委員會和審批委員會。
余暉：所以中國從2000年才開始有監(jiān)管的需求。2001年，因為壟斷行業(yè)的改革被提到突出的位置，一些綜合性的政府部門，比如國務院體改辦明確提出要研究打破行業(yè)壟斷以后的監(jiān)管問題。
記者：市場化的改革導致多元化市場主體的出現(xiàn)，市場主體增加引發(fā)了競爭和對公平競爭的要求，這又依賴于基于市場規(guī)則的公平公正的監(jiān)管。
余暉：與中國市場化改革的進程、與中國加入世貿(mào)組織的進程，與政府職能轉(zhuǎn)換的進程是一致的。
記者：監(jiān)管理念的問題應該已經(jīng)解決了吧？
高世楫：正在慢慢地往前走，因為現(xiàn)代監(jiān)管的本質(zhì)還是一個法治，是基于規(guī)則的管理，這個觀念是可以接受的。但是也存在倒退回去的可能性，如果建立新監(jiān)管機構(gòu)的時候沒有在理念上、職權(quán)范圍上、制約機制上有所突破的話，新的監(jiān)管機構(gòu)可能成為新的阻礙市場發(fā)育的“婆婆”。
電力監(jiān)管委員會：未來五年的藍本？
記者：有了反壟斷的實踐，有了這兩年的理論研究，有了證監(jiān)會的經(jīng)驗，新成立的電力監(jiān)管委員會管理應該比較到位。
高世楫：成立國家電力監(jiān)管委員會對引入競爭后的電力行業(yè)進行監(jiān)管，這是一個非常重大的制度突破，現(xiàn)在的監(jiān)管委員會跟過去的電力部、能源部有很大區(qū)別。它是一個直屬于國務院的事業(yè)單位，而不是管理電力行業(yè)的政府部門。功能上的不同，我們剛才已經(jīng)分析了，最主要的，它的職責是基于規(guī)則的公正執(zhí)法。
余暉：是證監(jiān)會的模式。因為是事業(yè)單位，所以可以突破編制的限制建立一支知識結(jié)構(gòu)比較完善的隊伍，包括技術(shù)、會計、統(tǒng)計、法律等各方面。如果放在行政編制里面，它就沒有辦法雇用想要的人。但是我最關(guān)心的是監(jiān)管權(quán)能不能集中，比如說價格的監(jiān)管權(quán)。
高世楫：現(xiàn)在還不知道監(jiān)管權(quán)最后怎么分配。但是監(jiān)管目標是確定的，就是打破壟斷，引入競爭，提高資源配置的效率，從長遠來看就是降低電價，保護消費者利益。
余暉：監(jiān)管權(quán)無非就是四大塊：市場準入、定價政策、競爭政策或反壟斷以及普遍服務政策，對監(jiān)管機構(gòu)而言，至少應當集中四大功能，否則執(zhí)法效率難以保證。
記者：電力監(jiān)管委員會已經(jīng)開始運作了嗎？
余暉：正在談判，明年政府換屆的時候要完成權(quán)力分配。還有不到一年時間，電監(jiān)會能有多少權(quán)力現(xiàn)在還不確定，如果合理的權(quán)力都能拿到，你就可以說這是一個制度創(chuàng)新或者突破。這一點很重要，一下子管五年時間。
記者：現(xiàn)在電監(jiān)會可以確定的權(quán)力是什么？
余暉：市場準入可以確定，由電監(jiān)會來發(fā)許可證，計委不可能發(fā)許可證，然后反壟斷、維持市場競爭這一塊也基本上可以確定，不能確定的是價格和普遍服務這兩塊。
高世楫：這些都是我們的猜測，如果決策層能有充分的考慮，定義更準確，理念更清晰，電監(jiān)會運作起來就會更有效。
記者：就是說電監(jiān)會發(fā)揮作用得等到下屆政府了？
余暉：這是肯定的，現(xiàn)在總的框架還沒搭起來，職能也還不明確。
記者：最初我們討論了三個行業(yè)的改革主導權(quán)問題，計委最終都起到了決定性的作用，我們又談到獨立監(jiān)管機構(gòu)必須在監(jiān)管權(quán)上相對集中，但現(xiàn)在最關(guān)鍵的兩個監(jiān)管權(quán)：市場準入權(quán)和價格管制權(quán)都在計委手中，那么計委和監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系怎樣理順？如果沒有這兩個核心的權(quán)力，電監(jiān)會不成一只跛腳鴨了嗎？
高世楫：這些年來政府的機構(gòu)在變，職能也在變，就是想逐步跟市場經(jīng)濟結(jié)合，下屆政府如果要調(diào)整機構(gòu)，它所面臨的大環(huán)境和本屆政府四年前機構(gòu)改革時完全不一樣，因為我們已經(jīng)加入世貿(mào)組織了，外部約束使我們已經(jīng)在調(diào)整政府職能，也許在解讀清楚新環(huán)境對政府職能的需求以后，我們的政府職能會作更大的調(diào)整。
比如電力行業(yè)的投資準入會隨國家投融資體制改革的推進同步放開，比如價格管制，國家計委價格司會舉行更廣泛的價格聽證會，監(jiān)管委員會至少可以根據(jù)國家的價格政策對電力行業(yè)的價格進行監(jiān)管，也就是說，政府政策部門確定定價機制后，由監(jiān)管委員會負責實施。
余暉：國家計委的權(quán)力現(xiàn)在是越來越模糊，按規(guī)劃，它是一個超然的制定國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的綜合性部門，但是現(xiàn)在宏觀調(diào)控、微觀管理、投資、價格，它的職能越來越多。問題是它怎么可能勝任如此多的職責？比如價格，電力、電信，技術(shù)極復雜、專業(yè)性極強，國家計委價格司就那么些人，他們怎么去定價？怎么去監(jiān)管？其實，在監(jiān)管改革實施之前，這些問題就應該通過正式的立法程序確定下來。
高世楫：從整個制度變革的角度來講，新的監(jiān)管機構(gòu)成立要通過法律來授權(quán)，但國情決定了立法肯定要滯后，畢竟我們國家法治基礎還相當薄弱。但是立法的事后追認也是有效的，比如證券法拖了很久才出臺，但是出臺之后馬上就使公司上市由審批制變成核準制了，同樣很有效，這就是中國的國情。
記者：現(xiàn)階段，通過立法機構(gòu)主導改革是不現(xiàn)實的，只能通過行政機構(gòu)來主導改革。
余暉：這使改革的目標和達到的效果都打了很大的折扣。
記者：除了電力監(jiān)管委員會，其他幾個行業(yè)是否也準備成立監(jiān)管機構(gòu)？電信業(yè)的改革是最早開始的，但是電信監(jiān)管機構(gòu)還沒影子。
高世楫：我們希望電信業(yè)盡早成立監(jiān)管機構(gòu)，因為這個行業(yè)最需要獨立、公正、專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)。
記者：銀行、交通、能源這些行業(yè)早晚也需要獨立的監(jiān)管機構(gòu)，如果電力監(jiān)管委員會能夠趟出一條路來，以后我們就能夠少走很多彎路。
高世楫：電力改革方案公布的內(nèi)容非常有限，不確定的因素還有很多。常識上，一個政策出臺前越是廣泛討論，出臺后越是家喻戶曉，就越容易貫徹實施。政府其實應該對改革的內(nèi)容、目標以及監(jiān)管委員會未來的職能、定位，至少給一個方向性的說明，好讓投資者對未來的政策走向有一個把握，讓所有的利益相關(guān)者形成一個穩(wěn)定的預期。
遺憾的是，這幾個行業(yè)的改革方案出臺后，政府都沒有及時抓住機會，通過有效的方式向投資者、企業(yè)、消費者以及學者和國際機構(gòu)傳達政府改革的動機和長期意圖。
(本版攝影王文利)
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