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政企一體的國家郵政局制定了一個被合資快遞企業(yè)們認為要將他們擠出市場的規(guī)則，他們在反擊
□本刊記者 王以超/文
4月15日，一份由包括中外運-敦豪、中外運北空-UPS在內(nèi)的多家合資快遞公司聯(lián)合署
名的意見書，被緊急呈交給國務(wù)委員吳儀。這份意見同時抄報國務(wù)院副總理李嵐清、吳邦國以及對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部副部長馬秀紅、部長助理高虎城，并被抄送給國務(wù)院辦公廳，國務(wù)院法制辦，全國人大常委會法工委，外經(jīng)貿(mào)部外資司、外貿(mào)司、辦公廳，中國國際貨運代理協(xié)會，中國外商投資企業(yè)協(xié)會以及中國對外貿(mào)易經(jīng)濟合作企業(yè)協(xié)會。
焦點只有一個，那就是請求立即停止或暫緩執(zhí)行國家郵政局2月4日發(fā)布的《關(guān)于貫徹信息產(chǎn)業(yè)部等部門有關(guān)進出境信件寄遞委托管理文件的通知》(以下簡稱為"郵政局64號文件")，并對政企合一的國家郵政局對快遞行業(yè)的主管權(quán)提出異議。
與此同時，已經(jīng)進入中國快遞市場的DHL(敦豪)、TNT(天地快運)、FEDEX(聯(lián)邦快遞)、UPS(聯(lián)合包裹公司)、OCS(海外新聞普及株式會社)總部也加緊和所在的歐盟、美國以及日本貿(mào)易部門進行溝通，通過各國貿(mào)易部門與中方交涉。
與1995年、1999年以及2001年國家郵政局和合資快遞公司爆發(fā)過的三次沖突不同，這次沖突發(fā)生在中國加入WTO以后，這個時間界限將劃定沖突的邊界和前景。
以炭疽之名
2001年10月，美國炭疽熱事件出現(xiàn)后，中國國務(wù)院辦公廳于11月15日下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強信件印刷品等寄遞業(yè)務(wù)管理防止炭疽桿菌的緊急通知》。12月20日，信息產(chǎn)業(yè)部、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部以及國家郵政局進一步發(fā)布了《關(guān)于進出境信件和具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)委托管理的通知》。該通知要求，從事國際快遞業(yè)務(wù)的國際貨運代理企業(yè)，開展"進出境信件和具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)"，需在60天內(nèi)到郵政部門辦理委托手續(xù)。在規(guī)定時間內(nèi)未能辦理郵政委托手續(xù)的，應(yīng)即停止經(jīng)營此類業(yè)務(wù)。
這個通知的重要意義在于，通過確認快遞企業(yè)須在郵政部門辦理"委托手續(xù)"，在形式上宣告快遞業(yè)主管權(quán)歸于國家郵政局--它旗下的EMS占據(jù)了中國快遞業(yè)務(wù)的最大份額之一。這個通知的聯(lián)合發(fā)布者之一是對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部(國家郵政局在快遞業(yè)務(wù)主管權(quán)之爭上的老對手)，這一事實，更使此次勝利對于國家郵政局來說富于意義。
國家郵政局沒有浪費這一難得的勝利。2月4日，國家郵政局發(fā)布64號文件，在合資快遞公司中引起軒然大波。國家郵政局在該文件中把"委托范圍"--也就是合資快遞公司們所能開展的信函快遞業(yè)務(wù)范圍--限定在"進出境的單件重量在500克以上(不含500克)或單件資費在國家規(guī)定的郵政特快專遞資費標(biāo)準(zhǔn)以上的信件和具有信件性質(zhì)的物品的寄遞"。
這一限定背后的含義不言而喻：合資快遞公司們開展"信件或具有信件性質(zhì)的物品"快遞業(yè)務(wù)，要么所快遞之"信件或具有信件性質(zhì)的物品"必須在500克以上，要么其價格必須高于"郵政特快專遞資費標(biāo)準(zhǔn)"--也就是說，要高于郵政局開辦的EMS快遞業(yè)務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)！
500克以下信函快遞業(yè)務(wù)，占到合資速遞公司文件快遞業(yè)務(wù)的60%，在某些公司如目前快遞市場老大中外運-敦豪那里比例更超過九成。這些公司的快遞業(yè)務(wù)資費價格普遍都比EMS要低上10%～15%。國家郵政局64號文給它們設(shè)定了一個進退維谷的絕境。
更大的危險是，64號文正在鞏固和擴張其在炭疽事件之后一系列文件所新賦予的管理權(quán)。在合資速遞公司們看來，國家郵政局本來與它們一樣是運動員--郵政局的EMS業(yè)務(wù)與合資速遞公司們是直接的競爭對手。但突然之間，這個運動員開始制定游戲規(guī)則，并試圖用規(guī)則將其他運動員擠出賽道。對于雄心勃勃的國際速遞巨頭們來說，這超出了容忍的極限。
主管權(quán)之爭
自1979年日本OCS(海外新聞普及株式會社)首次進入中國市場，與當(dāng)時的外經(jīng)貿(mào)部下的中國對外貿(mào)易運輸總公司簽署委托代理協(xié)議以來，外經(jīng)貿(mào)部一直作為合資快遞企業(yè)的主管部門存在。鑒于國際快遞最初的定位是在外資以及合資企業(yè)而不是國內(nèi)的普通企業(yè)以及個人用戶中開展業(yè)務(wù)，外經(jīng)貿(mào)部就順理成章地負起了管理的職權(quán)。
1980年、1984年，中國郵政先后開辦了國際快遞和國內(nèi)快遞業(yè)務(wù)。1986年《郵政法》出臺，快遞業(yè)務(wù)的主管權(quán)亦未作變更。《郵政法》公布后，OCS、UPS、FEDEX、DHL、TNT等國際快遞業(yè)巨頭先后在中國成立合資公司，開始對中國市場作戰(zhàn)略布局。
到了1995年，隨著中國不少大中城市尤其是國內(nèi)企業(yè)對于國際快遞業(yè)務(wù)需求的迅速增長，郵政局與快遞企業(yè)之間的摩擦開始加劇，并直接體現(xiàn)為外經(jīng)貿(mào)部和郵政系統(tǒng)對于快遞業(yè)務(wù)的主管權(quán)之爭。
1995年6月，在國務(wù)院的授權(quán)下，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布了《中華人民共和國國際貨物運輸代理業(yè)管理規(guī)定》，這份規(guī)定指出，國際貨運代理企業(yè)可以從事除私人信函外的國際快遞業(yè)務(wù)。兩個月后，當(dāng)時的郵電部聯(lián)合國家工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于進一步加強特快專遞業(yè)務(wù)市場管理的通知》，要求各級工商行政管理部門對"未經(jīng)郵政企業(yè)委托，而已核準(zhǔn)經(jīng)營具有信件性質(zhì)物品特快專遞的企業(yè)，應(yīng)按規(guī)定變更其經(jīng)營范圍。"
外經(jīng)貿(mào)部很快發(fā)布了《關(guān)于進一步明確航空快遞業(yè)務(wù)是國際貨運代理業(yè)務(wù)的組成部分的通知》作為回應(yīng)："凡經(jīng)外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)經(jīng)營國際快遞業(yè)并在國家工商行政管理局登記注冊的企業(yè)，均享有合法經(jīng)營權(quán)。"通知中還意味深長地指出："郵電部門成立的快遞公司也是外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)成立的。"
郵電部并未退讓，三個月后，郵電部又發(fā)布了《郵電部關(guān)于認真貫徹〈中華人民共和國郵政法〉有關(guān)郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)規(guī)定進一步整頓郵政通信市場秩序的通知》，指出"貫徹執(zhí)行《郵政法》不僅僅是郵電部門的責(zé)任，也是各行各業(yè)和全國人民的責(zé)任"，要站在"維護國家利益和國家法律的尊嚴"的高度來認識問題。
雖然這場以梅花間竹般的通知為主要特征的較量在國務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下最終得以平息，但由于這種和解缺乏制度性的保障，隱患仍然沒有消除。隨著1998年郵電分營，快遞業(yè)務(wù)對于郵政部門的重要性更加凸顯，此領(lǐng)域的摩擦又開始出現(xiàn)升溫，并在1999年和2001年兩次出現(xiàn)大規(guī)模的爆發(fā)。尤其是2001年的沖突，除了大范圍地出現(xiàn)查封、扣押行為，在山東數(shù)個城市還引起了多起訴訟，在湖南長沙也發(fā)生了某合資快遞公司分公司從廣州搬救兵與當(dāng)?shù)剜]局對峙等事件。
據(jù)了解，"9.11事件"之后美國發(fā)生的炭疽熱通過郵政渠道傳播事件剛剛爆發(fā)，國務(wù)院法制辦很快致函國務(wù)院辦公廳，對快遞行業(yè)的混亂狀況表示了憂慮，希望依據(jù)《郵政法》對市場進行整頓。得到這一消息后，外經(jīng)貿(mào)部也致函國務(wù)院辦公廳，詳細闡述了快遞行業(yè)的整體情況，并對一些問題進行了澄清。但為時已晚，決策層已經(jīng)作出決定。12月20日，信息產(chǎn)業(yè)部、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部以及國家郵政局聯(lián)合發(fā)布通知，要求從事國際快遞業(yè)務(wù)的國際貨運代理企業(yè)在60天內(nèi)到郵政部門辦理委托手續(xù)。在快遞業(yè)務(wù)主管權(quán)上，國家郵政局贏了一局。
臺前幕后
三部局聯(lián)合下發(fā)通知后，在河北、山東、陜西等地出現(xiàn)了地方郵政部門查抄從事快遞業(yè)務(wù)的合資企業(yè)的事件。2002年1月22日，亞太快遞工作委員會執(zhí)行董事約翰.艾利森正式致函外經(jīng)貿(mào)部，表示了對64號文件以及引發(fā)的系列事件的嚴重關(guān)切。
在這種情況下，外經(jīng)貿(mào)部外貿(mào)司于2002年2月4日正式致函國家郵政局，指出郵政局在沒有出臺辦理委托手續(xù)的操作辦法的情況下，有些地方郵政部門已經(jīng)開始查抄活動，這影響了企業(yè)的正常經(jīng)營。該函請求國家郵政局，將辦理委托手續(xù)的期限順延60天，并且立即停止查抄活動。
就在外經(jīng)貿(mào)部致函國家郵政局的當(dāng)天，國家郵政局在未與信息產(chǎn)業(yè)部以及外經(jīng)貿(mào)部進行磋商的情況下，發(fā)布了前述之64號文件。
64號文件一出，眾多企業(yè)一片嘩然。擁有130多家合資貨運代理企業(yè)會員的中國國際貨運代理協(xié)會副會長李力謀告訴《財經(jīng)》，這份文件發(fā)布后不到兩個小時的時間內(nèi)，他就接到了多家從事快遞業(yè)務(wù)的合資企業(yè)的電話，表示強烈不滿。
2月26日，中國國際貨運代理協(xié)會正式致函國家郵政局，指出64號文件對目前依法成立、合法經(jīng)營的國際貨運代理企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)設(shè)置了無法逾越的障礙。
此前，1月11日，國家工商行政管理總局已經(jīng)下發(fā)通知，規(guī)定貨運代理企業(yè)未經(jīng)省級郵政部門委托從事信件和具有信件性質(zhì)物品的寄遞業(yè)務(wù)者，不予辦理年檢。3月4日，中國外商投資企業(yè)協(xié)會和國際貨運代理協(xié)會又聯(lián)合致函國家工商行政管理總局，希望暫緩執(zhí)行該通知。
兩天后，沖突再次升級，國家郵政局在《人民日報》上發(fā)表措辭強硬的通告，要求"凡沒有得到郵政部門委托，必須立即停止經(jīng)營信件和具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)"，并限令這些企業(yè)必須在60天內(nèi)(即5月6日前)辦理完畢，否則逾期不予受理。
被激怒的國際快遞公司們隨后明顯加快了和所在國商務(wù)部門以及駐華使領(lǐng)館的溝通，而國際貨運代理協(xié)會也于3月19日在位于北京亞運村地區(qū)的五礦大廈正式召集會員企業(yè)舉行新聞發(fā)布會，對國家郵政局的行為進行了猛烈的抨擊。
三天后，國家郵政局某負責(zé)人通過官方通訊社新華社重申：信件寄遞服務(wù)不分快遞與普遞，不分私函與公文，均由中國郵政企業(yè)專營。這位負責(zé)人還指出，信件寄遞業(yè)務(wù)專營是世界絕大多數(shù)國家的通行做法，"中國郵政主管部門的規(guī)定完全符合《郵政法》"。同時，他還對貨運代理協(xié)會進行了批評，認為后者采取的方式"不妥"。
面對持續(xù)不斷的公眾壓力，4月11日，國家郵政局再次通過新華社重申，稱其行使主管權(quán)體現(xiàn)了主權(quán)國家的權(quán)力，并稱已經(jīng)有12家國際貨運代理企業(yè)和郵政正式簽署了委托代理協(xié)議。不過，國際貨運代理協(xié)會負責(zé)人在接受《財經(jīng)》采訪時表示，目前包括敦豪、聯(lián)邦快遞在內(nèi)的五大巨頭仍沒有接受郵政的要求的打算，而已經(jīng)簽署協(xié)議的企業(yè)，實際上對整個快遞行業(yè)的影響微乎其微。
記者致電國家郵政局綜合處有關(guān)負責(zé)人，這位負責(zé)人拒絕了《財經(jīng)》的采訪要求，并表示："(國家郵政局)沒有什么要討論的，這件事情到此為止。"
安全邏輯
此次國家郵政局能在主管權(quán)上占得先機，最主要的原因是由炭疽桿菌襲擊引發(fā)的安全擔(dān)憂。但這一邏輯并沒有得到廣泛的認同。北京大學(xué)中國經(jīng)濟研究中心教授周其仁，就以《不相干的炭疽病》為題撰文指出，迄今為止，炭疽病毒已經(jīng)發(fā)作為害的地方，恰巧是堅持郵政專營--雖然其專營范圍并不包括快遞--的美國。
國務(wù)院發(fā)展研究中心一位不愿透露姓名的研究員在接受《財經(jīng)》采訪時也指出，實際上，不管是專營還是私營的郵政系統(tǒng)，都缺乏對付炭疽桿菌的經(jīng)驗，因此國家安全與是否專營并無關(guān)系。他認為國家郵政局此次借題發(fā)揮，完全是出于維護壟斷權(quán)力的考慮，國家安全只不過是個幌子。
中國國際貨運代理協(xié)會副會長李力謀不相信國家郵政局的EMS快遞服務(wù)能保證更大的安全性。他說，國家郵政局的EMS服務(wù)只是國際EMS聯(lián)盟的一部分，和其他國家的EMS系統(tǒng)之間也僅僅是委托代理關(guān)系，是松散的聯(lián)盟關(guān)系，由于系統(tǒng)、技術(shù)、管理方式和服務(wù)質(zhì)量都要在很大程度上依賴于所在國的郵政部門，因而跟蹤反饋十分困難。尤其EMS的很多信件是不可開啟的，因此安全性實際上未必高于私人快遞企業(yè)。以DHL、FEDEX以及TNT為例，它們在超過150多個國家都擁有自己完整的網(wǎng)絡(luò)、倉庫、車隊以及統(tǒng)一的技術(shù)系統(tǒng)，因而跟蹤查詢更加方便，加上允許海關(guān)采取開啟的方式加以查驗，安全性實際上并不遜色。
1999年2月27日，甘肅省酒泉市春光信用社主任樊恭被一個寄自嘉峪關(guān)郵局的木盒子炸傷了一只眼睛和雙手。據(jù)司法部門統(tǒng)計，建國以來此類案件發(fā)生過七起，與美國等國家相比，這是一個很小的數(shù)字。
但是，圍繞著這起事件的爭執(zhí)卻很能說明問題。嘉峪關(guān)市郵局援引1990年開始執(zhí)行的《郵政法實施細則》，該細則第35條稱：對于違反禁寄、限寄規(guī)定寄遞的物品，造成危害人身安全的，由寄件人承擔(dān)賠償責(zé)任。郵局不應(yīng)承擔(dān)本應(yīng)由犯罪分子承擔(dān)的民事責(zé)任。
按照嘉峪關(guān)郵局的理解，根據(jù)《郵政法》的實施細則，郵局并不負責(zé)郵寄物品的安全性。果真如此，國家郵政局又怎能以加強安全為由要求快遞企業(yè)接受其主管？
后補貼時代的競爭
2001年，中國郵政終于在郵電分營后首次擺脫了虧損的局面，雖然盈利僅為6000多萬元人民幣，但與1999年的虧損65億元、2000年的虧損32.9億元相比，仍然可稱是一個巨大的進步。據(jù)稱國家郵政局局長劉立清為今年定下的盈利目標(biāo)為1億元人民幣。
實現(xiàn)這個目標(biāo)并不輕松，最簡單的一點是，按計劃今年國家給予郵政的財政補貼將從去年的30億元下降到10億元，明年則將全部取消。能否找出增長點來補足20億元的補貼差額，對仍然深陷泥沼中的國家郵政來說是個巨大的考驗。
雖然快遞業(yè)務(wù)僅占2000年整個郵政收入的一成多一點，但在幾項主營業(yè)務(wù)中，快遞的增長速度是最快的，其增長幅度高達21.8%，而普通函件的增長速度僅為11.1%，包裹業(yè)務(wù)則出現(xiàn)了1.5個百分點的負增長。
但是，在國際快遞業(yè)務(wù)方面，郵政的增長卻不足14%，而在同期UPS在中國的營業(yè)收入增長的速度高達45%；與整個行業(yè)超過30%的平均增長速度相比，國家郵政局在快遞業(yè)務(wù)市場越來越大的時候卻在逐漸失去份額。最新的統(tǒng)計顯示，2001年國際快遞業(yè)務(wù)留給EMS的蛋糕只剩下了1/3，而EMS的份額此前曾一度達到過九成以上。
如果能通過專營的方式最大程度地參與分割這塊蛋糕，無疑將為"后補貼時代"的國家郵政局的盈利前景增添一絲亮色。
不過這顯然不是如DHL、FEDEX這樣的跨國巨頭希望看到的。以DHL為例，其與中國外運集團共同組建的中外運-敦豪國際航空快件有限公司在經(jīng)過16年的發(fā)展之后，已擁有39個分公司、2656名員工、705部運輸車，已經(jīng)成為國家郵政EMS在國際快遞領(lǐng)域最大的競爭對手。據(jù)知情人士透露，中外運-敦豪去年在國際快遞領(lǐng)域的實際市場占有率已不低于郵政EMS，其人均利潤更是遠遠超過了后者。
在跨國速遞巨頭看來，中國是連接全球速遞網(wǎng)絡(luò)中很重要的一個環(huán)節(jié)，如果在這個環(huán)節(jié)產(chǎn)生了缺失，就會極大地影響其整個亞洲市場乃至全球市場的網(wǎng)絡(luò)效益。去年4月當(dāng)UPS首次開通直航中國的飛機的時候，其亞太區(qū)總裁查爾斯.亞當(dāng)斯就表示，UPS在直航中國的第一年內(nèi)，就將在原來的基礎(chǔ)上增加1億美元的收入，而這才剛剛是個開始。
如果不借助行政權(quán)力的話，國家郵政在這場快遞之戰(zhàn)中獲勝的機會非常小。效率低、服務(wù)質(zhì)量差、優(yōu)秀人才匱乏、技術(shù)手段落后，都是致命的弱點。敦豪2000年的全球營業(yè)收入為60億美元，比國家郵政高20%；但其員工數(shù)量不足7萬人，還不到中國郵政的1/7。在中外運-敦豪的中國總部，95%以上的員工均為大學(xué)學(xué)歷，平均年齡僅為30歲，這與人員結(jié)構(gòu)老化的國家郵政系統(tǒng)形成了極為鮮明的對比。
從國際經(jīng)驗看，這種劣勢幾乎是不可扭轉(zhuǎn)的--1971年，美國郵政(USPS)擁有100%的快遞市場，20年后市場份額就下降到了一位數(shù)。日本的情況也與此相似。
誰操勝券？
國家郵政局雖然在行業(yè)主管權(quán)之爭上先勝一局，但勝利也許不會長久。
根據(jù)中國加入WTO的承諾以及2001年年底公布的新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，中國在快遞業(yè)務(wù)領(lǐng)域有著明確的開放承諾，包括一年內(nèi)允許外資公司擁有多數(shù)股權(quán)，并在四年內(nèi)允許設(shè)立外資獨資的子公司。
最值得關(guān)注的是，《中華人民共和國加入WTO議定書》"附件九"中包括所有部門的水平承諾中所作的規(guī)定"對于各合同協(xié)議或股權(quán)協(xié)議，或設(shè)立或批準(zhǔn)現(xiàn)有外國服務(wù)提供者從事經(jīng)營或提供服務(wù)的許可中所列使用權(quán)、經(jīng)營和活動范圍的條件，將不會使之比中國加入之日時更具限制性"，根據(jù)這一規(guī)定，在中國入世前就已經(jīng)向合資快遞企業(yè)開放的經(jīng)營范圍，在入世之后不能縮水，否則就意味著違反了中國入世承諾。
以中外運-敦豪為例，外經(jīng)貿(mào)部在2000年1月就其"延長合營年限"作出批復(fù)，對其經(jīng)營范圍的規(guī)定是"不含私人信函"。如果國家工商總局應(yīng)國家郵政局的要求，按照其在明電中所稱，將國際貨物運輸代理企業(yè)的經(jīng)營范圍強行變更為"國際快遞"(信件和其他具有信件性質(zhì)的物品除外)，實際上就相當(dāng)于大大縮小了其經(jīng)營范圍，因為由國家郵政局來詮釋的"信件和其他具有信件性質(zhì)的物品"這一概念顯然比私人信函要寬泛得多--國家郵政局64號文件重申了對于"具有信件性質(zhì)的物品"的解釋：指以符號、圖像、音響等方式傳遞的信息的載體。這一定義最早見于1990年11月12日正式發(fā)布的《中華人民共和國郵政法實施細則》，不出人意料的是，該細則的解釋權(quán)歸于國家郵政局。
對于國家郵政局發(fā)布的64號文件的效力，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所周漢華副研究員提出了質(zhì)疑。他指出，根據(jù)1998年的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家郵政局屬于委管國家局，即由信息產(chǎn)業(yè)部負責(zé)代管，而委管國家局是沒有權(quán)力獨立制定類似64號文件這樣的部門規(guī)章的。
周漢華指出，如果合資快遞企業(yè)被郵政部門援引64號文件強行終止業(yè)務(wù)的話，可以首先就被終止業(yè)務(wù)的行為以及64號文件的合法性問題向信息產(chǎn)業(yè)部提請行政復(fù)議。如果對于信息產(chǎn)業(yè)部的復(fù)議結(jié)果仍不滿意的話，還可以向國務(wù)院法制辦尋求進行裁決。不過，周指出，最好的辦法仍然是通過法律來解決。如果信息產(chǎn)業(yè)部維持國家郵政局的決定，則企業(yè)可以對國家郵政局提起法律訴訟，由法院來解決爭端。
解放快遞
實際上，在此次國家郵政局和快遞行業(yè)的摩擦中，有兩個問題一直是業(yè)界深度關(guān)注的焦點：一是1986年出臺的《郵政法》何時能夠大修，以便適應(yīng)全球郵政行業(yè)的改革趨勢；二是政企合一的國家郵政是否已經(jīng)到了該退出歷史舞臺的時候。
連續(xù)四次的快遞和郵政之間的沖突，昭示著16年前出臺的《郵政法》早已不堪重負。1999年3月，國家郵政局就已經(jīng)開始啟動《郵政法》的修改工作，成立了由郵政部門、法學(xué)界、政府相關(guān)部門18位委員組成的《郵政法》修改咨詢委員會并開始工作。據(jù)悉，目前郵政法修改稿的草案已經(jīng)報送給國務(wù)院法制辦，年內(nèi)將進入討論階段。
但由政企合一的國家郵政局主持《郵政法》的修改進程，并非沒有爭議。國際貨運代理協(xié)會副會長李力謀指出，按照國際慣例，如果法律的修改有可能涉及國際快遞業(yè)務(wù)的條款，就應(yīng)該征求所涉及的行業(yè)企業(yè)以及協(xié)會組織的意見，但至今國際貨運代理協(xié)會仍然對《郵政法》可能的修改情況一無所知。
社科院法學(xué)所副研究員周漢華也對部門封閉式立法的方式表達了自己的擔(dān)憂。他指出，《郵政法》修改并沒有太多技術(shù)性的困難，就其實質(zhì)而言只是一種公共政策選擇而已，應(yīng)該由全國人大法工委或者國務(wù)院法制辦這樣更加綜合性的權(quán)威部門來主持修改進程，這樣才能保證更加公平、客觀地反映各種利益主體的訴求。
實際上，從目前已經(jīng)折射出來的情況看，郵政部門希望在新的《郵政法》中最大范圍地明確界定郵政企業(yè)專營的范圍，而快遞企業(yè)則希望最大范圍地縮小郵政企業(yè)的專營范圍。一旦立法過程不能公正地反映雙方的呼聲，其可能的修改結(jié)果是完全可以想像的。
從OECD(經(jīng)濟合作與發(fā)展組織)以及世界銀行近年來發(fā)布的統(tǒng)計來看，目前全世界多數(shù)國家都未將快遞納入郵政的專營范圍。由經(jīng)合組織競爭法律和政策委員會完成的一份報告就明確指出，雖然對普通信件是否可以完全放開競爭目前還存在爭論，但快遞和包裹是郵政領(lǐng)域中兩個最明顯的可以引入競爭的領(lǐng)域。
從各國的實踐來看，郵政領(lǐng)域逐步退出對快遞的專營也是一種必然的趨勢。美國郵政早期曾經(jīng)試圖保留對快遞的專營權(quán)，但在長達三年的辯論后，1979年終于向國會低頭，承認超過3美元的或者資費高于普通資費兩倍的快遞不在郵政的壟斷范圍之內(nèi)。目前美國郵政的專營權(quán)實際上主要體現(xiàn)在資費為37美分的一級平信方面。
而在日本，早在1948年的《郵政法》以及1949年的《郵局法》中，就明確規(guī)定郵政的專營權(quán)僅僅為50克以下的平信以及明信片，目前在快遞市場也存在著相當(dāng)激烈的私人競爭。作為歐盟中僅有的曾對快遞業(yè)務(wù)實行專營的幾個國家之一的愛爾蘭，現(xiàn)在也明確宣布將快遞、報紙和包裹排除在專營范圍之外。即使在被認為歐盟最為壟斷的國家意大利，目前其專營范圍也僅僅局限在2公斤以下的平信以及掛號信，也不包含快遞。
這種情況不僅出現(xiàn)在發(fā)達國家，發(fā)展中國家也是如此。根據(jù)世界銀行"再造與發(fā)展"課題組的研究，在哥斯達黎加、印度尼西亞、坦桑尼亞以及特里尼達-多巴哥等國家，快遞市場也都是開放的。
實際上，在國內(nèi)快遞市場，雖然政策上仍然處于半明半暗甚至局部打壓的狀態(tài)，各地的私人快遞公司也早已經(jīng)是星火燎原。"即使《郵政法》不讓我們干，他們(郵政)也管不了，因為有用戶需要我們，"一位在北京市場從事快遞業(yè)務(wù)的公司負責(zé)人很有信心地告訴《財經(jīng)》："你花8元錢，我就可以保證兩個小時內(nèi)把快件送到三環(huán)內(nèi)的客戶手中；即使四環(huán)內(nèi)，我也能夠保證三個小時內(nèi)送到。而且我們24小時隨叫隨到，我們沒有下班時間。"
同樣在北京市，北京市郵政提供的兩個小時內(nèi)的限時服務(wù)價格是40元/件，四個小時內(nèi)的限時價格為20元。正是這樣巨大的價格和服務(wù)的便利性的落差，使得北京市實際專業(yè)或者兼業(yè)從事快遞業(yè)務(wù)的公司達到了上千家，其規(guī)模從幾百人到七八個人不等，其年快遞業(yè)務(wù)總量可能高達3000萬件以上。
專家估計，一旦快遞業(yè)務(wù)放開競爭，中國郵政在國際快遞、國內(nèi)城市之間快遞以及同城速遞方面都會遇到強有力的挑戰(zhàn)。國際速遞有DHL、UPS、FEDEX、TNT以及OCS五大國際巨頭，城市之間快遞有民航快遞、中鐵快運等擁有物流渠道的優(yōu)勢資源企業(yè)，同城速遞有多如牛毛的私人快遞公司。這可能也是中國郵政最不愿意看到的。
終結(jié)"怪胎"
社科院法學(xué)所副研究員周漢華把中國郵政形容為一個既是運動員(從事郵政經(jīng)營活動)，又是裁判員(負責(zé)行政管理)和警察(執(zhí)行處罰甚至扣押行為)，職能嚴重錯位的"怪胎"。惟一有效的"手術(shù)"可能就是拆分郵政以及引入競爭。
OECD的方案則將郵政部門公司化視為郵政改革的第一步。所謂公司化就是將郵政部門變成一個公司實體，使得公司在結(jié)構(gòu)、管理制度、義務(wù)以及職責(zé)方面都類似于其他的私人公司。目前在OECD國家中，尚未實現(xiàn)公司化的只有美國、日本以及韓國，而日本也已經(jīng)明確表示將在2003年實現(xiàn)日本郵政的公司化，美國和韓國亦業(yè)已將公司化看做未來方向。
2000年10月，國家郵政局局長劉立清在萬國郵政聯(lián)盟戰(zhàn)略論壇上曾透露，要對現(xiàn)有郵政企業(yè)進行改組與公司化改造，直至組建國有獨資性質(zhì)或國家控股性質(zhì)的國家郵政企業(yè)集團，并在條件成熟后上市。但到了2001年4月25日，香港《經(jīng)濟日報》透露中國郵政即將海外上市的時候，國家郵政局實際上連具體的重組方案仍沒有出臺。有消息稱，具體的方案可能最早也是在國家完全取消財政補貼后，即明年才有可能真正浮出水面。先政企分開組建集團，然后在上市后再將業(yè)務(wù)進一步分拆，類似于中國電信這樣的選擇，對于中國郵政仍然具有吸引力。
在放開快遞和包裹業(yè)務(wù)的競爭、并降低郵政的專營權(quán)方面，最大的阻力實際上來自普遍服務(wù)。和全世界所有國家的郵政企業(yè)一樣，國家郵政局一直堅持說，保持信件和具有信件性質(zhì)的物品的專營權(quán)，都是為了彌補中國郵政承擔(dān)繁重的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，尤其邊遠地區(qū)的郵政服務(wù)所造成的虧損。
然而，中國郵政每年在普遍服務(wù)的支出到底有多少，目前仍然沒有準(zhǔn)確的數(shù)字。國家郵政局行業(yè)管理司司長達瓦在接受記者采訪時，曾表示中國郵政每年因此造成的政策性虧損約在50億元左右。不過，在九屆全國人大五次會議上，江西代表團曹羅生聯(lián)合35名人大代表提交的建立郵政普遍服務(wù)補償機制的議案中，給出經(jīng)國家財政部和郵政局聯(lián)合測算的1999年的政策性虧損為34億元。即使這樣一個數(shù)字，也被許多觀察者認為高估，因為在普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和非普遍服務(wù)業(yè)務(wù)混雜在一起的情況下，普遍服務(wù)的成本是很難精確測算的，到底哪些屬于因為管理不善形成的經(jīng)營性虧損，哪些屬于純粹的政策性虧損，必須加以嚴格的區(qū)分才行。
實際上，即使沒有快遞業(yè)務(wù)的專營權(quán)，國家郵政局也已經(jīng)獲得了相當(dāng)多的政策性補償，比如發(fā)行郵票的專營權(quán)收入在2000年就超過了90億元。
正是由于國家郵政一般都享受政策性優(yōu)惠，因此就全球郵政行業(yè)來看，專營范圍一般都明顯低于普遍服務(wù)的范圍；而不在普遍服務(wù)之列的服務(wù)，比如快遞和文件交換等，更不會被納入專營的范疇。以歐盟為例，雖然規(guī)定2公斤以下的信件和10公斤以下的包裹均屬于普遍服務(wù)的范圍，但其允許的專營范圍卻僅僅局限在350克以下的信件和明信片。實際上很多歐盟成員國規(guī)定的專營范圍更狹窄，比如德國為200克以下的信件；在荷蘭，100克以下的信件才屬于郵政的專營范圍；芬蘭和瑞典更是取消了郵政的所有專營權(quán)。因此，以普遍服務(wù)的名義來尋求對快遞服務(wù)的專營權(quán)，既缺乏可靠的經(jīng)濟學(xué)支持，也不符合國際郵政改革的慣例。
在快遞和包裹領(lǐng)域引入競爭，逐步縮小郵政專營的范圍，將郵政的非競爭性業(yè)務(wù)與其他競爭性業(yè)務(wù)橫向分拆，建立一個獨立于所有市場主體的監(jiān)管機構(gòu)，以及在必要的時候根據(jù)競爭的機制引入普遍服務(wù)基金等，這已經(jīng)被認為是各國郵政改革進程中具備共性的選擇。雖然在過去的幾年中，相對于電信、電力這樣的管制行業(yè)而言，中國郵政似乎已經(jīng)被行業(yè)改革的浪潮所遺忘，但實際上，留給它保持沉默的時間已經(jīng)越來越少了。
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