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8年醞釀，民航重組方案出臺，三大航空集團(tuán)出世，中國民航進(jìn)入新時代
重組后的三大航空集團(tuán)
根據(jù)重組方案，對民航總局直屬的9家航空公司進(jìn)行聯(lián)合重組，實(shí)行政企分開，形成三大航空集團(tuán)。以中國國際航空公司為主體，聯(lián)合中國航空總公司和中國西南航空公司，組建 中國航空集團(tuán)公司，保留中國國際航空公司名稱，繼續(xù)使用中國國際航空公司的標(biāo)識;以中國東方航空集團(tuán)公司為主體，兼并中國西北航空公司，聯(lián)合中國云南航空公司，組建中國東方航空集團(tuán)公司，保留中國東方航空股份公司名稱，繼續(xù)使用中國東方航空集團(tuán)公司的標(biāo)識;以中國南方航空集團(tuán)公司為主體，聯(lián)合北方航空公司和新疆航空公司，組建中國南方航空集團(tuán)公司，保留中國南方航空股份公司的名稱，繼續(xù)使用中國南方航空集團(tuán)公司的標(biāo)識。
在民航的改革歷史上，2002年1月23日是很特殊的一天。這天，原以為會持續(xù)一整天的國務(wù)院第121次總理辦公會議只用了半天時間就結(jié)束了。會議的議題是去年11月由國家計(jì)委匯總財(cái)政部、經(jīng)貿(mào)委、各省市、民航地區(qū)管理局及航空運(yùn)輸、服務(wù)保障企業(yè)和部分機(jī)場的意見，提交的民航重組方案修改方案。來自國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、中組部、公安部、中央企業(yè)工委、中編辦、稅務(wù)總局、民航總局的近70位領(lǐng)導(dǎo)討論并通過了這一方案。
2月1日，國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對民航工作做出了重要批示，在肯定民航總局過去一年取得成績的基礎(chǔ)上，要求民航總局統(tǒng)一思想認(rèn)識，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)民航體制改革方案，使民航的發(fā)展更好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。
2月5日，在全國民航工作會議上，民航總局局長劉劍鋒正式公布了民航重組方案。這意味著自1987年以來，民航歷史上最大規(guī)模也是最長時間的重組終于塵埃落定。
-稍有改動的重組方案
2002年2月5日，在全國民航工作會議上，民航總局局長劉劍鋒正式宣布了民航重組方案。重組方案中，依然是以國航、東航和南航為主體，形成三大航空集團(tuán)。
被稱為“黃金三人行”的國航、西南航和中國航空總公司的組合，形成了中國國際航空集團(tuán)；一度盛傳因巨額債務(wù)已被拒之門外的西北航，依然和東航、云南航捆在了一起；一向以穩(wěn)健著稱的南航將北方航和新疆航攬入懷中。這一格局和去年重組方案中的三航母框架幾乎沒有變化。
惟一有改動的是，中國航空油料總公司和中國航空器材進(jìn)出口總公司被分開了。在原有的重組方案中，這兩家公司是以中國民航服務(wù)保障集團(tuán)的身份出現(xiàn)的。民航有關(guān)官員告訴記者，當(dāng)初研究重組方案時，擔(dān)心公司拆分太細(xì)不利于中央企業(yè)工委管理。但計(jì)委認(rèn)為最好將兩家性質(zhì)不同的公司分開管理，在征求了中央企業(yè)工委和這兩家公司的意見后，新的重組方案中五大集團(tuán)變成了六大集團(tuán)。
隨之而來的對129個機(jī)場下放地方的提案也一路綠燈。倒是組建空中警衛(wèi)隊(duì)的設(shè)想在新方案中得以明確。外界一直對重組方案中的三大航空集團(tuán)寄予高度關(guān)注，相反對民航行政管理改革反應(yīng)淡漠。
對民航人來說，撤消現(xiàn)有24個省(區(qū)、市)民航管理局一直是個懸而未決的問題。外界喧嚷的民航重組方案中，這一改革舉措一直是個盲點(diǎn)。在新的重組方案中它無疑是一枚重磅炸彈。在民航重組方案中，“根據(jù)航空運(yùn)輸跨省、地區(qū)運(yùn)作的特點(diǎn)，將現(xiàn)行的民航三級行政管理，改為民航總局至地區(qū)管理局兩級管理。民航總局是國務(wù)院進(jìn)行民用航空行業(yè)管理的機(jī)構(gòu)，不再代行國有資產(chǎn)所有者職能。保留民航華北、華東、中南、西南、西北、東北和烏魯木齊7個地區(qū)管理局。撤消現(xiàn)有24個省(區(qū)、市)局，改設(shè)精干的民用航空安全監(jiān)督辦公室”。
“這一刀切得太狠”。一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者。盡管對撤消的管理局的工作人員進(jìn)行了轉(zhuǎn)崗，“但對于他們來說，由此要承受很大的壓力”。這位人士向記者透露道。
-脫鉤意味著什么？
民航總局有關(guān)官員告訴記者，“不少人都認(rèn)為是民航總局害怕權(quán)利喪失，不想航空公司重組。實(shí)際上，我們早想放手了。現(xiàn)在結(jié)果也公布了，今后民航總局的職責(zé)主要是在有關(guān)法律法規(guī)和航空安全方面，至于航空公司的運(yùn)營，那都是他們自己的事。”
根據(jù)重組改革方案，民航體制改革后，民航總局是國務(wù)院進(jìn)行民用航空行業(yè)管理的機(jī)構(gòu)，不再代行脫鉤企業(yè)的國有資產(chǎn)所有者職能，承擔(dān)民用航空的宏觀調(diào)控、市場管理、安全管理、空中交通管理等5個方面的職能。
而三大航空集團(tuán)組建后，即與民航總局脫鉤。同時，“各擬組建的航空集團(tuán)要抓緊修改完善具體實(shí)施方案，由總局會同國家經(jīng)貿(mào)委報國務(wù)院批準(zhǔn)后，立即組織實(shí)施，盡快掛牌運(yùn)行。”
換言之，脫鉤后的三大航空集團(tuán)將交由中央企業(yè)工委監(jiān)管，民航總局今后的角色將只是在政策和安全方面加以調(diào)控和監(jiān)管。而航空公司的建設(shè)和買飛機(jī)等一攬子事，全部轉(zhuǎn)由國家計(jì)委度量。
為期兩天的民航工作會上出現(xiàn)了這樣有趣的情景，三大航空集團(tuán)的高層就餐時總會不由自主地“扎堆兒”。“你看重組的活力現(xiàn)在已經(jīng)體現(xiàn)出來了。以前產(chǎn)權(quán)不明晰，現(xiàn)在大家都綁在一塊兒，當(dāng)然是勁往一處兒使了！”一位民航總局官員這樣詮釋扎堆兒行為。
對航空公司而言，脫鉤并不意味著前路春色盎然。一位航空公司高層告訴記者，航空公司今后面臨更多的是市場的考驗(yàn)。“以前還有總局關(guān)照著，現(xiàn)在得全靠自己，自負(fù)盈虧了。”語氣間夾雜著些許復(fù)雜的情感。正如一個剛剛離家闖世界的年輕人一樣，此時的航空公司既有些許脫離羈絆的興奮，又有不知外界如何的惴惴不安。
-票價——誰說了算?
機(jī)票價格如導(dǎo)火索一直牽動著民航總局和航空公司敏感的神經(jīng)。航空公司的暗折行為一經(jīng)公開，頓時掀起一輪又一輪的瘋狂殺價。
“沈陽飛北京只要160元！”面對這種“跳樓性”打折,民航總局坐不住了。劉劍鋒曾拿國際航空公司在“9 11”之后的行為與國內(nèi)航空公司做了一番比較，“9 11”事件后,面對效益嚴(yán)重滑坡,國際上航空公司紛紛采取減少運(yùn)力、壓縮航班、調(diào)整航線、裁減人員等措施，在市場、效益的壓力下,人家主動減飛機(jī)、減航班、減人員,而國內(nèi)航空公司不僅不減,反而一再擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模,一味打價格戰(zhàn)。看看我們的航空公司,價格戰(zhàn)打得連本錢都不要了,還算是經(jīng)營嗎?企業(yè)的本質(zhì)是獲得利潤,你連本錢都不要了,就無法自我發(fā)展,更無法立足于市場。
坐不住的不僅僅是民航總局，面對市場上票價的高臺跳水,航空公司的回答有些讓人意外：“現(xiàn)在市場上的相互殺價現(xiàn)象絕對是不正常的,這是特定時期的特殊現(xiàn)象。目前國內(nèi)航空公司太多,且運(yùn)力過剩、航線重復(fù),加上有些航空公司違反游戲規(guī)則,一些機(jī)票代理商又興風(fēng)作浪,航空公司只得硬著頭皮打折。你想想，市場就這么大,你不打折人家打折,市場份額全被人家搶走了,你靠什么活?”據(jù)航空公司有關(guān)人員透露,航空公司打折的航線多是一些夜班航線,也就是人們所說的紅眼航線。至于一些聯(lián)運(yùn)航線和黃金航線，機(jī)票價格依然堅(jiān)挺。
既然都不愿意打折,打折也并不能給企業(yè)帶來多少好處,為何市場上一再爆出驚人的打折消息呢?還是行內(nèi)人道出了個中利害。打折過程中的暗扣能幫助不少人快速致富!有人曾算了一筆賬，出一次差，拿兩次暗扣，半個月的工資就回來了。這種簡便快速的致富方式對不少人是個不小的誘惑。一些代理商借航空公司對團(tuán)體機(jī)票有折扣之便，將散客“打包”成團(tuán)拿折扣在業(yè)界已是公開的秘密。
提起漫天飛的打折消息,劉劍鋒顯得特別激動：“現(xiàn)在禁止折扣的罪名全攤在了民航總局的身上，如果政府不執(zhí)行指導(dǎo)價，民航總局不管這事,我們整個行業(yè)虧損50億元不在話下。市場經(jīng)濟(jì)必然產(chǎn)生競爭,但競爭不等于單純機(jī)票打折。成熟企業(yè)的一切行為,包括價格折扣,都是圍繞取得最大利潤確定的，因此更多的是依靠非價格因素的競爭取勝，包括降低成本、改進(jìn)服務(wù)、提高效益，而絕不是僅靠價格競爭，更不可能以虧損為代價參與競爭。”
脫鉤后的航空公司在市場經(jīng)營方面真的不再受民航總局的束縛了嗎？從劉劍鋒的話語中不難看出，重組后即使民航總局不再插手航空公司的經(jīng)營，但在票價這個節(jié)骨眼上，航空公司并非像傳言中所說的那樣“可以根據(jù)市場狀況自主定價”。民航總局在機(jī)票的定價上還是擁有一定發(fā)言權(quán)的。
在劉劍鋒2月5日的講話稿中，有這么一段話頗耐人尋味：“政企分開后市場也不是沒人管了。政府仍然要通過法規(guī)規(guī)章和經(jīng)濟(jì)杠桿，對價格、市場實(shí)施管理和調(diào)控，而且更加規(guī)范、更加嚴(yán)格，使航空運(yùn)輸市場成為一個理性、有序、公平的市場，這樣于國家、于企業(yè)、于消費(fèi)者都有利。”很顯然，脫鉤并不意味著徹底地“劃清界線”，相反在關(guān)系全行業(yè)利益的票價問題上，民航總局依然無法推脫監(jiān)管責(zé)任。
由嚴(yán)控到放松管制的事例在70年代的美國也曾出現(xiàn)。1978年，《美國航空業(yè)放寬管制法例》通過，取消對航空公司的經(jīng)營管制，允許各公司無需政府批準(zhǔn)自由推出新國內(nèi)航線及取消。此后美國航空業(yè)進(jìn)入“春秋戰(zhàn)國”時期。整整10年，航空公司間的惡性殺價影響了整個航空業(yè)的健康發(fā)展，最終有200多家航空公司破產(chǎn)。經(jīng)過一輪又一輪的兼并、聯(lián)合、重組后，以美國聯(lián)合航空公司為首的六大航空公司支撐起美國新的航空版圖。
90年代初，美國航空公司的數(shù)目已從1987年的234家銳減為30多家，僅排名前10名的航空公司就瓜分了97.4%的市場份額。即使在放松管制期間，美國政府依然肩負(fù)著對票價監(jiān)管的職能。航空公司每天兩次向政府報價，一旦政府對票價提出異議，這一價格不得對外公布。
權(quán)威人士告訴記者，今后民航總局對航空公司票價的監(jiān)管很可能會采取這樣一種方式：劃出價格的上限和下限，中間的浮動由航空公司自己掌控。換言之，民航總局制定出一個游戲規(guī)則，作為參與者的航空公司必須遵守游戲規(guī)則，按理出牌。否則就算犯規(guī)，將有被踢出局的危險。
“美國的航空公司也打折，但人家都是一些經(jīng)濟(jì)艙打折。我很少聽說會有哪家航空公司的頭等艙和公務(wù)艙打折。我們的情況不同，根本就沒有頭等艙、公務(wù)艙和經(jīng)濟(jì)艙之分。人家可以用頭等艙和公務(wù)艙的高價位來補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)艙的損失，我們拿什么來補(bǔ)貼損失？到頭來只能是一虧再虧，越打折越虧損，越虧損還越打折。這樣惡性循環(huán)的結(jié)果是大家都一塊死！”一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士在接受記者采訪時這樣表述道。
-重組——新的壟斷？
80年代中期，美國政府出臺了一系列政策，鼓勵國內(nèi)航空公司聯(lián)合兼并，旨在引導(dǎo)航空公司朝規(guī)模經(jīng)濟(jì)方向發(fā)展。5年之后，美國的干線航空公司只剩下9家。這種有意促使并維護(hù)的航空運(yùn)輸市場重回寡頭壟斷的痕跡又一次在中國民航身上應(yīng)驗(yàn)。
80年代以前，我國的航空運(yùn)輸業(yè)還是一枝獨(dú)秀的寡頭壟斷格局。1987年，民航實(shí)行管理體制改革。先后組建東方、國際、南方等六大航空骨干。1990年，上海、廈門、四川等16家地方航空公司相繼冒出。到1997年年底，國內(nèi)航空的數(shù)量曾達(dá)到34家。市場上“殺聲”一片，其中以機(jī)票打折為代表的價格大戰(zhàn)長久地扮演了無序競爭的主角。
了解航空運(yùn)輸業(yè)規(guī)律的人知道，該是重回寡頭壟斷的時候了。誰也不會否認(rèn)航空的重組整合將幫助其改善自身弊端，提高效益。而在寡頭壟斷的情況下，效益的最大化才有可能最終實(shí)現(xiàn)。
將34家航空公司打包整合，形成有競爭力的航空集團(tuán)。這一重組方案在醞釀、論證、討論了8年后終于得以實(shí)施。進(jìn)入新“三國”時期的中國民航又一次將航空市場的“零存整取”演繹得活靈活現(xiàn)。
“民航重組的目的是將我們的航空企業(yè)做大做強(qiáng)，能夠更好地調(diào)配資源，提高效益，增強(qiáng)國際競爭力。”幾乎每一位航空公司高層都傳達(dá)出同樣的信息。“你要相信，沒有哪家企業(yè)會將壟斷進(jìn)行到底，市場不答應(yīng)，其他企業(yè)也不會答應(yīng)。壟斷的最終結(jié)果是引起新一輪競爭。”業(yè)內(nèi)人士這樣道出了航空業(yè)壟斷的實(shí)質(zhì)。
-航線布局——重新洗牌？
沸沸揚(yáng)揚(yáng)的機(jī)票打折風(fēng)波中，航線重復(fù)一直是航空公司間頗有怨言的焦點(diǎn)。多家航空公司同飛一條航線，只要有一家公司率先違規(guī)，其他公司也會紛紛步其后塵。重新分配航線和航權(quán)的聲音不時從航空公司內(nèi)部發(fā)出。
“根本不存在航線重新洗牌的問題！但我們會加大控制運(yùn)力力度，優(yōu)化航線航班布局。”記者向有關(guān)方面求證后得到了這樣的答案。
“結(jié)合航空公司的改革重組，通過航權(quán)置換、聯(lián)營等形式，優(yōu)化整合國際航線，逐步減少多家飛一點(diǎn)的航線，形成統(tǒng)一的對外競爭局面。對空占航線航班而不飛的要收回經(jīng)營權(quán)，交由其他航空公司經(jīng)營”；“嚴(yán)格控制航線準(zhǔn)入和航班安排，航空公司新增國內(nèi)航班和安排加班或包機(jī)飛行必須按照規(guī)定程序申報。要盡快調(diào)整經(jīng)營者過多的航線，形成合理、適度的競爭”；“正班航線不允許經(jīng)營包機(jī)，更不允許航空公司將定期航班全部座位包給其他人銷售或?qū)⒄麄�航線、航班被人買斷”。從劉劍鋒的講話中不難看出，將航線布局推倒重來的可能性幾乎為零。
航空公司今后依然要面對一個僧多粥少的市場，價格以外的競爭將是他們很長時間段內(nèi)的焦點(diǎn)。已經(jīng)有人提出了“將來隨著競爭的加劇，有可能拍賣航線”的設(shè)想。
-機(jī)票代理——有可能出局？
誰也沒有想到民航改革的大刀砍向了機(jī)票代理。在此之前，機(jī)票代理一直是以功臣的身份出現(xiàn)在航空公司銷售客戶的名單上的。在航空公司為自己的打折行為做注解時，機(jī)票代理被推上了前臺。
目前，全國注冊在案的機(jī)票代理商有兩萬多家。近年來有關(guān)機(jī)票代理的投訴逐年上升。據(jù)中國消費(fèi)者協(xié)會2001年一季度的統(tǒng)計(jì)顯示：全國服務(wù)業(yè)投訴占總投訴的14.2%，達(dá)到20521件。其中，涉及航空服務(wù)的投訴有3000余件，多數(shù)都與機(jī)票代理有關(guān)。
在暗折暗扣的情況下，航空公司除根據(jù)代理出票量給予不同類別代理相應(yīng)的代理傭金外，各代理商還額外享有各種折扣，航空公司只按月或按季與代理商結(jié)算底金，至于代理商的具體銷售價格，航空公司無權(quán)過問。于是，市場上出現(xiàn)了同一張機(jī)票在不同代理商之間價格迥異的怪現(xiàn)象。
對機(jī)票代理暗折暗扣的行為，民航總局并不是不知道。早在1997年下半年，民航總局曾一度推出明折明扣政策，但當(dāng)時民用航空市場并不飽和，票價的降低并未因旅客的增加而得到彌補(bǔ)，航空公司得不償失。1999年元旦后不久，國家計(jì)委和民航總局公布了《關(guān)于加強(qiáng)民航國內(nèi)航線票價管理制止低價競銷行為的通知》，明折明扣政策無奈擱淺。
按照民航總局的有關(guān)規(guī)定，今后一段時間內(nèi)，會“繼續(xù)規(guī)范國內(nèi)航線票價，整頓銷售市場秩序。要堅(jiān)決打擊暗扣銷售。暗扣銷售直接侵害國家和企業(yè)的利益，是一種違法行為，不僅違反國家有關(guān)法律，而且還引發(fā)腐敗現(xiàn)象，性質(zhì)惡劣。航空公司領(lǐng)導(dǎo)對此要有足夠的認(rèn)識。按照總局有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格控制本票發(fā)放，堵住漏洞。今后凡是發(fā)現(xiàn)銷售代理出售暗扣機(jī)票的，堅(jiān)決摘牌取消其經(jīng)營資格；發(fā)現(xiàn)航空公司嚴(yán)重違反行業(yè)管理規(guī)章，濫發(fā)本票的，堅(jiān)決依法處罰”。這意味著曾經(jīng)收效甚微的機(jī)票代理監(jiān)管將再次上緊發(fā)條。
權(quán)威人士告訴記者，今后很可能對機(jī)票代理商實(shí)行新的審核制度，即具有一定規(guī)模，有固定工作人員，按照民航總局對機(jī)票管理的有關(guān)規(guī)定辦理機(jī)票銷售業(yè)務(wù)的企業(yè)，經(jīng)民航總局核準(zhǔn)后方可營業(yè)。一旦發(fā)現(xiàn)有違規(guī)行為的，一經(jīng)查出將永久取消其機(jī)票代理的資格。
往日風(fēng)光不復(fù)存在，曾經(jīng)被視做肥差的機(jī)票代理面臨的將是新一輪重錘。出局也許真的有可能。
-文/楊青
民航改革大事記
-1980年2月
鄧小平提出“民航一定要企業(yè)化”，民航改革邁出第一步。
-1987年
民航開始進(jìn)行管理局、航空公司和機(jī)場分設(shè)的改革。
-1991年
民航總局在直屬企業(yè)里全面推行承包掛鉤工作。
-1993年
國航、東航和南航組建企業(yè)集團(tuán)，成為國務(wù)院首批公布的56家大型試點(diǎn)企業(yè)中的3家。
-1994年
中國民航總局空中交管局成立，標(biāo)志著民航空管系統(tǒng)的重大改革。民航總局提出航空公司重組設(shè)想。
-1996年2月
全國民航六大地區(qū)空管局相繼成立，表明中國民航空管系統(tǒng)開始規(guī)范化運(yùn)作。
-1996年6月
京滬和滬穗航路由軍隊(duì)管制交由民航管制。同年，廈門機(jī)場率先在國內(nèi)上市A股。
-1997年
東航和南航先后在香港及紐約證券交易所掛牌上市，分別籌資2.82億美元和7.19億美元。同年，海南航空公司在國內(nèi)上市B股。
-1998年
虹橋機(jī)場和深圳機(jī)場先后在國內(nèi)上市。
-1998年10月
國務(wù)院、中央軍委、空中交通管制委員會批準(zhǔn)印發(fā)《全國軍民航空管區(qū)域調(diào)整方案》和《全國航路管制指揮移交和航線管制指揮方案》，加快了空管體制的步伐。
-1999年
民航重組方案初稿定稿并報國務(wù)院副總理吳邦國審閱。
-2001年4月
民航總局召開民航重組工作會議，重組方案首次公開。
-2001年11月
國務(wù)院辦公廳正式發(fā)文，宣布由國家計(jì)委牽頭，組織民航重組。
-2001年底
國家計(jì)委上報修改后的民航重組方案。
-2002年1月23日
國務(wù)院第121次總理辦公會議通過民航重組方案。
-2002年2月5日
民航總局局長劉劍鋒正式宣布民航重組方案。
-資料整理/楊青
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