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本報特約撰稿人 陳曉寧
編者按：
我國民航的市場化問題一直是大家關心的問題。特別是近年來，一些學者和媒體對民航的市場化提出了許多有價值的見解。應該說，在我國建立社會主義市場經濟體制的大前提
下，民航必須走市場化的路子，這不僅是一個不爭的結論，而且是一個正在進行的實踐問題。既然是實踐問題，就要具有可操作性，就要面臨和解決許多實際問題。為此，本報今日刊發特約撰稿人陳曉寧的文章，就民航市場化中的幾個重要問題發表其個人看法，以就教于識者。
-在當前民航管理體制下，我國的直屬航空運輸企業并不是真正的市場主體，雖然對國有資產有保值增值責任，但最終責任在民航總局。在這樣的條件下，如果放開價格，企業必然以價格換取市場，造成行業收入的大量流失。
-除非我國民航的油料供應體制、行業會計準則以及國家對民航引進飛機和航材的關稅政策等作出一定調整，否則，就現在的條件而言，我國空運價格的下調空間十分有限。
-我國民航現有直屬企業的規模雖有差異，但并未顯現出真正的市場競爭中的強者，還不足以通過借助市場的力量實現兼并。如果沒有政府引導，很難邁開重組的步子。
-打破壟斷是當前民航改革的重大任務，但我們現在要打破的是行政性壟斷，而對于經濟學意義上的壟斷和市場壟斷不能一概而論，要從實際出發作出判斷。航空運輸生產資金、技術、信息高度集中和其公益性、軍事性的特點，決定了民航只有在寡頭壟斷的狀態，才能實現效益最大化。
-我國航空運輸市場無論是從整體上看還是從航線經營看，當前存在的主要問題不是壟斷，而是過度競爭。民航正在進行的行業結構調整和改革重組，正是針對這一問題，促成我國航空運輸市場形成寡頭壟斷狀態，規范市場競爭秩序，以保證企業的規模效益和行業的發展能力。
一.關于民航市場化的物質基礎
民航市場化的物質基礎，主要是民航現有的機隊、機場和空管、油料設施。其中，航空公司是主體。
改革開放以來，特別是1985年到1997年間，是我國民航高速發展的時期。在這個時期，民航年平均增長16.2%，其中增長幅度最大的是1988年、1991年和1992年，分別是31%、28%和33%。機隊規模也迅速從122架增加到485架，基本適應了國民經濟和社會發展的需要。然而，這一高速發展是如何實現的呢？從1985年開始，國家通過國家計委安排的對民航的投資極為有限，民航的機場建設和航路建設，主要是由民航建設基金和機場建設費以及貸款作為投資去實現的；而航空公司，則基本是靠貸款，或通過融資租賃和經營租賃去實現發展的。就是說，我國航空公司的發展，是在國家幾乎沒有投資的情況下，在巨大的債務基礎上實現的。直屬航空公司的平均資產負債率長期在80%以上，每年僅支付的利息就有近50億元。美國西北航空公司、日本航空公司、漢莎航空公司和新加坡航空公司2000年財政年度的資產負債率分別為85%、76.78%、70%和32%。其中，前三者的資產負債率雖然較高，但由于公司的資信程度高，融資的利息比較低，并未成為企業運轉的負擔。
這就是我國民航的現狀，也是考慮我國民航市場化問題的基本立足點。
二.關于航空運價
民航的運價管理是市場化程度的標志，也是社會輿論和公眾關注的問題。近年來，見諸報端和各種研究資料的意見不少。或是全面放開，或是部分放開，或是繼續管制，莫衷一是。應該說，這些意見都有其合理性。但究竟哪一種意見比較符合民航的現狀，結論應該在分析之后。
決定企業價格和價格政策的因素是多方面的。從當前的情況看，主要是市場供求狀況、企業成本、企業產權、市場環境等因素。
1.供求關系。從20世紀90年代后期，我國航空運輸市場已從賣方市場轉為買方市場。相對于有支付能力的需求而言，出現了供給相對過剩的情況，從1991年到2000年，我國民航正班航班客座率從77%下降到61%，載運率從65%下降到57%。而世界民航的平均客座率及載運率則分別從66%、59%上升到71%、61%。這組數字從一個側面反映了我國航空運輸市場供求變化的情況。在市場自由調節的情況下，如果供過于求，市場將迫使企業降低商品價格。通過降價，一方面減少供給，另一方面刺激需求，直至達到新的供求平衡。這也是很多學者的理論分析。平心而論，這是最省事的辦法。但最省事的辦法往往最不可行。抽象的理論原則并不具有操作性，不能解決實際問題。任何改革都是有成本的。放開價格并不難，但放開后出現的損失如何彌補？似乎沒有任何人認真考慮過這個問題(或許是回避？)。從實際的供求關系來說，按照2000年民航6013萬人的旅客運輸量和平均票價1000元計算，運價每降低10%，也就是100元，就減少收入60多億元。而按照同樣的價格，60億元需要增長10%以上的旅客運輸量才能彌補。但實際上能刺激多少需求呢？這是放開價格后必然出現的問題。目前我還沒有看到任何專家有這樣的分析。大概誰心里都沒有把握。對于實際工作來說，任何決策都不能建立在抽象分析的基礎上，而是要通過對現實各種復雜因素的分析，比較準確地判斷后果，并根據可能出現的后果選擇方案。據測算，當折扣不超過現有運價的70%時，價格需求彈性小于1。也就是說，按上例推算，即使是付出180億元的代價，也不能有效地刺激需求增長以抵消折扣的損失，更不用說盈利了。而如果折扣超過70%，就可能威脅到企業的成本。如果六折，大部分企業沒有利潤，這意味著企業沒有發展能力。如果是五折、四折，將導致企業的巨額虧損。考慮到這樣的直接后果，對于放開價格不是應該更慎重嗎？
2.企業產權。產權決定企業在市場中的位置或角色。在市場經濟和產權明晰的條件下，企業是市場的主體。企業的一切行為的結果，最終由企業自己承擔。作為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場主體，企業以追求最佳利潤為目標，決定自己的商品價格。但是，在當前民航管理體制下，我國的直屬航空運輸企業并不是真正的市場主體，雖然對國有資產有保值增值責任，但最終責任在民航總局。因此，企業經營的目標不一定是利潤，而往往是不顧效益的市場擴張和生產能力擴張。效益的好壞，無法遏制擴張的沖動。在這樣的條件下，如果放開價格，企業必然以價格換取市場，造成行業收入的大量流失。而收入流失的最終責任，由民航總局承擔。這就是為什么企業敢于無視效益削價競爭，民航總局要加強價格管理的重要原因，也是為什么外航使用多等級艙位管理能取得最大效益，而我國航空公司使用時卻變成了盲目削價的原因。目前作為票價管理試點的15條航線，也已出現這樣的情況。很多學者拿美國1978年放松航空管制作例子，但美國的放松管制是以大量的企業倒閉和資產損失為代價的。我國民航如果按照這個辦法，必然導致每年幾十個億的虧損，而且在現有的運力和市場條件下，必然一虧數年。這是不言而喻的。國有資產的這些損失誰來承擔？退一步說，即使是民航真正實行了政企分開，也不能放任競相削價的惡性競爭給國家帶來的巨大損失。
3.企業成本。成本是價格決定的重要因素。我國航空運輸企業成本高，有經營粗放等內在的因素，這是企業自身要解決的問題，但也有其客觀因素。我們可以對中外航空公司的成本結構作一個分析：
這里有一點要說明，我國民航的行業會計準則規定，飛機、發動機的折舊期限是10—15年，而國際通行的會計準則是20—25年。我國非直屬航空公司也大都按照國際通行的準則提取折舊。因此，在進行效益比較時，應該考慮這一因素。如果按照國際通行的會計準則，我國民航直屬航空公司每年的成本將減少折舊約十幾億元。從表中可見，由于我國航空公司的債務情況、油料供應體制、民航行業會計準則等因素的限制，成本構成中航油、租賃費、折舊、起降服務費、財務費用(主要是貸款利息)等不可控因素占總成本的62.62%。而同樣的因素，外國航空公司僅占41.88%，而且航油等因素還是可控的。不難看出，除非我國民航的油料供應體制、行業會計準則以及國家對民航引進飛機和航材的關稅政策等作出一定調整，否則，就現在的條件而言，我國空運價格的下調空間十分有限。
4.市場環境。市場經濟在一定意義上說，是法制經濟。市場必須在法制法規的軌道內運行，才能保證有序、公平的競爭。而我國航空運輸市場的法制建設嚴重滯后于市場發展的需求。一些市場運行的關鍵問題，如市場進入和退出的規范、航線航班的配置、壟斷價格和低價傾銷的確定及處理、銷售代理行為的規范等等，都沒有明確的法規制約。同時，在執法監督、依法處罰的手段、力度上也存在不少問題。市場環境整體上仍未達到真正的有序、公平。
上述分析表明，我國航空運價管理改革的最終目標是建立以市場為基礎的企業定價、政府監控機制。但是，從目前的條件看，不能完全放開；部分放開或者幅度管理比較合適，但政策的實施要選擇有利時機，有步驟、分階段、分區域地執行。外國民航大都是在具備了五個條件后才逐步實施放松管制的。一是企業是真正的市場主體，產權清晰，建立了以現代企業制度為核心的公司管理結構。二是航空運輸市場集中度高，呈現寡頭壟斷結構，處于適度壟斷狀態。三是市場供求基本平衡。四是建立了配套靈活的、以稅率和利率等經濟杠桿為主體的市場調節機制。五是建立了比較完備的市場法規體系和監管機構，形成了良好的市場秩序特別是市場競爭規則。顯然，目前我國航空運輸市場并不具備這些條件。必須通過深化改革創造條件，為航空運輸價格管理的改革打好基礎。
三.關于民航體制改革和航空運輸企業重組
改革是民航市場化的動力。1980年鄧小平同志提出“民航要走企業化的道路”后，民航一直在進行不間斷的改革。當前，民航正在進行新中國民航歷史上最為深刻、廣泛的改革。改革的總體目標，是轉變政府職能、實現政企分開、政事分開和建立現代企業制度，最終建立符合社會主義市場經濟體制的民航管理體制，改革的主線是對民航的行業結構實施戰略性調整。改革的突破口，是直屬航空運輸企業和航空運輸保障企業的改革重組。
當前正在進行的民航企業重組的原則是“企業自愿、政府引導，發揮集團優勢”。其中，企業自愿和政府引導對于我國民航企業的改革重組來說，都是十分重要的。可以說，企業自愿是基礎，政府引導是條件。有的同志認為，既是市場經濟，企業的重組應先與民航總局脫鉤，完全由企業自己決定，政府不應參與。這種認識在理論上有一定道理的，在發育完全的市場條件下也是可行的。但是，在我國民航現有條件下就要慎重考慮了。我國航空運輸企業重組的主體是航空公司，是航空公司的企業行為。但是，“政府引導”也是不可缺少的重要條件。其一，我國民航現有直屬企業的規模雖有差異，但并未顯現出真正的市場競爭中的強者。即使是三大航空公司，也不具備真正的市場優勢，其競爭力和凝聚力十分有限，還不足以通過借助市場的力量實現兼并。加上由于我國特有的傳統文化形成的觀念，其他航空公司往往存在“小富既安”的思想，有的甚至“寧為雞首，不為牛后”，缺乏重組的動力和迫切感，如果沒有政府引導，很難邁開重組的步子。其二，重組是在市場的作用下對資源的重新配置，目前我國航空運輸市場正處于發育時期，市場的機制、功能都不健全，市場不規則、信息往往失真，企業難以作出符合市場要求的判斷。其三，作為行業管理部門，民航總局在企業自愿的基礎上，不僅要從宏觀的角度綜合考慮航空運輸生產力和市場的布局、企業資產狀況、機隊結構、航線優化配置和融資渠道等因素，而且還要考慮重組后企業的壟斷程度，從宏觀的角度對企業改革重組進行引導和協調。同時，民航總局還負有對國有資產的監管責任。因此，我國航空運輸企業的改革重組，必須在企業自愿的基礎上實施政府引導。
其實，即便是在發達國家，航空運輸企業的重組也沒有脫離政府的控制。2000年初美國聯合航空公司和美國合眾國航空公司達成的并購協議，由于美國聯邦政府的否決而流產。2000年5月加拿大航空公司和加拿大國際航空公司的合并，也是在加拿大聯邦政府直接的行政干預下實現的。歐洲的航空公司重組也大都是在政府的參與下實現的。
四.關于壟斷
打破壟斷是當前民航改革的重大任務。但是，我以為有一點必須清楚的，就是我們現在要打破的壟斷，是行政性壟斷，是帶有計劃經濟色彩的政府行政壟斷。而對于經濟學意義上的壟斷、對于市場壟斷不能一概而論，要從實際出發作出判斷。
在資本主義發展的歷史上，壟斷對于推動社會經濟發展曾經并仍然發揮著重要的作用，并不是可有可無的，也不是要立即消滅的。市場經濟是競爭的經濟。競爭必然產生壟斷，壟斷又導致更大規模的競爭，這是市場經濟的規律。正是壟斷與競爭在實際經濟運行中的相互作用，推動著生產力的發展。
民航是帶有壟斷性的行業。航空運輸生產資金、技術、信息高度密集和其公益性、軍事性的特點，決定了民航只有在寡頭壟斷的狀態下，才能實現效益最大化。當前在發達國家，民航都是處于寡頭壟斷的狀態。近年來世界民航出現的并購熱潮，反映了民航生產經營走向國際化、跨國化、大型化和集團化，壟斷程度不斷提高的趨勢。例如美國從1978年對民航業實行放松管制政策后，在競爭中形成了美國聯合、美利堅、三角和西北等9大航空公司，壟斷了美國航空運輸市場90%以上的份額。歐洲、日本等國家以及我國的香港、臺灣地區的航空運輸市場，都是處于壟斷經營的狀態。不僅如此，許多大型航空公司紛紛實行跨國聯合，組成全球性或區域性的聯盟。目前世界上最大的兩個航空公司聯盟———“明星聯盟”和“寰宇一家聯盟”，年收入都在500億美元以上。這種高度集中的經營和聯盟化，實質上就是壟斷的發展和擴大。正是這種不斷發展的壟斷和壟斷基礎上的競爭，推動著世界民航的發展。我國民航當前存在的問題就是壟斷程度低，過于分散的市場結構不僅無法形成規模效益，而且造成過度競爭。目前，我國航空運輸市場正在向寡頭壟斷轉化。正在進行的航空運輸企業改革重組，將把原有的10家直屬航空公司重組為三大航空集團，占有我國航空運輸市場約80%的市場份額。無疑，這是走向高度集中的壟斷。
不僅如此，民航的航線經營也是一定程度上的壟斷經營。民航運行的特殊性決定民航的航線經營不能出現競爭或過度競爭的狀態，否則，就無法實現最好的收益。當前，我國航空運輸市場存在的問題不是壟斷，而是嚴重的過度競爭。
在每周運力投放小于1000座位數的航線上，中美都是有1.2個航空公司參與運營。在每周運力投放5000-7000座位數的航線上，中美運營的航空公司數量開始出現較大差異。在每周運力投放13000-15000座位數的航線上，我國運營的航空公司數量要比美國的多一倍以上。可見，在每條航線上，我國的市場競爭激烈程度遠遠超過美國。不僅如此，美國航線的競爭對手數量是隨著投放的座位數增加而增加的，而且是有序、有規則的逐漸增加。而我國航線的競爭對手數量變化卻起伏不定，是無序、無規則的。歐盟、日本、香港、臺灣等國家和地區，每條航線也多為1-2兩個航空公司經營，以防止過度競爭帶來的收入流失。國際航線的市場準入更是慎之又慎。實際上，我國一些熱線的競爭程度已大大超出表中所示。據統計，在目前實行聯營的110條國內主要航線上，4家以上航空公司共飛的占74%，其中最多的有八九家航空公司共飛。過度而無序的競爭導致航空公司削價競爭，企業收入大量流失，出現嚴重虧損。
不難看出，我國航空運輸市場無論是從整體上看，還是從航線經營看，當前存在的主要問題是競爭過度。從另一個角度看，就是市場運行無序。民航正在進行的行業結構調整和改革重組，正是針對這一問題，促成我國航空運輸市場形成寡頭壟斷狀態，規范市場競爭秩序，以保證企業的規模效益和行業的發展能力。
當然，正確認識航空運輸市場的寡頭壟斷并不是否定競爭。對任何問題的分析都不能絕對化。壟斷也有兩面性：一方面，壟斷可能使資源在規模經濟的基礎上得到更加充分的利用，推動技術進步和效率的提高，同時導致更高程度和更大范圍的競爭。另一方面，壟斷發展到一定程度將會遏制競爭，降低生產效率，干擾科技進步，阻礙生產力的發展。因此，政府職能部門的職責之一，就是適應生產力發展的需要，通過管制(主要是對價格、產量以及企業的進入和退出的管制)、反托拉斯政策和鼓勵競爭，實施有效的宏觀調控，即保持市場的適度壟斷，防止過度競爭，又防止壟斷對生產力發展的阻礙，保證行業存在合理的競爭和效率。
五.關于民航市場化的進程
任何事物的發展變化都是由量變到質變的漸進過程。我國民航的市場化也不可能一蹴而就，不可避免地有一個過程。
從發達國家的情況看，雖然商品幾乎全部是由市場定價，但航空運輸的價格卻是長期由政府管制的。可以說，這是航空運輸業發展的一個必不可少的階段。當70年代后期美國等國家逐漸放松航空運輸管制時，他們的市場發育已經十分成熟，法律法規比較健全，監督執法機制已經形成，企業競爭行為比較規范。即使是這樣，這些國家對于放松航空運輸業的管制都十分謹慎，不是一步到位，而是有較長的過程。美國從1978年對民航業實行放松管制政策，但1984年才完全到位，歷時6年。歐盟則用了10年時間，日本到1996年才放松價格管制。即使是現在，這些國家的政府對價格也不是放任不管。
我國航空運輸市場的情況怎樣呢？市場發育剛剛開始，很不成熟，法規法律建設嚴重滯后，監督執法機制基本沒有形成且手段落后，企業競爭行為極不規范。加上體制改革正在進行，運力相對過剩，行業結構不合理。在這樣的狀況下，放開價格管制會導致什么后果呢？沒有人告訴我們。但至少不會出現有的學者描繪的那種理想的、自發的和諧和平衡。1998年民航全行業嚴重虧損已經從一個側面說明了問題。只注重過程，不注重結果，顯然不是科學的認識方式。如果是負責任的話，應該充分估計改革的成本，按照國有資產保值增值的原則，逐步地推進民航市場化、包括價格管理改革的進程。從我國民航的實際出發，就價格而言，這一進程大致有四個階段。第一階段，政府定價。這是我們已經經歷過的。第二階段，政府定價為主，企業自主定價為輔。這是我們現在已經做了的。目前我國民航的大部分航線(主要是共飛航線)仍由政府定價；支線飛機執行的航班、獨家經營的航班、省(區)內航線的價格，在限定的上浮界限內，已由企業自行定價。第三階段，政府實施幅度管理，在幅度范圍內由企業自行定價。第四階段，運價基本由企業自行決定，政府加強監管。這四個階段的過渡，都不僅僅是價格問題，而需要考慮運力、法規等多種綜合因素構成的市場環境，才能實現在最低成本基礎上的平穩過渡。
總之，我國民航當前存在的種種問題的根源是體制和機制問題。解決這些問題，實現民航市場化的根本出路是加快深化民航體制改革。無所作為，停滯不前不對；脫離實際，企望畢其功于一役也不對。要力求積極與穩妥相結合，大膽推進改革與國有資產保值增值相結合，最終完成我國民航市場化的歷史轉變。
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