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本報記者 湯白露
北京報道
當國家審計以“審計風暴”的姿態(tài)席卷全國之時，證券、銀行、能源、醫(yī)療等行業(yè)的內部審計正在全行業(yè)緊張推進。
日漸涌動的行業(yè)內部審計呈現(xiàn)出各自為政的“條塊性特征”。按照行業(yè)隸屬關系，證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會分別對于本行業(yè)內相關企業(yè)的內部審計進行監(jiān)管。但一個新問題隨之產生，誰來統(tǒng)一監(jiān)管企業(yè)內部審計？遍布全國各地的審計機關是否應該對于企業(yè)的內部審計進行指導、監(jiān)督？
在審計法修訂之際，以上問題成為爭議的焦點之一。
“內審”的法律地位
審計活動分為國家審計、社會審計、內部審計。此前審計法只是籠統(tǒng)地提及審計，并沒有針對以上三類不同的審計分別予以規(guī)定。
《中華人民共和國審計法》第29條規(guī)定：國務院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構和企業(yè)事業(yè)組織，應當按照國家有關規(guī)定建立健全內部審計制度。
同時，第30條表明，審計機關依法對內部審計和社會審計進行指導、監(jiān)督。
審計署下屬的中國內部審計協(xié)會一位不愿透露姓名的人士(簡稱協(xié)會人士)認為，關于內部審計，審計法只在第29、30條做了上述描述，“大家都認為太過模糊，因而造成內部審計監(jiān)管組織的爭論。”
據(jù)其介紹，征求意見稿仍然延續(xù)了審計機關對社會審計的指導、監(jiān)督、管理職能。但是另有意見認為在新的經濟形勢下，多頭管理并無必要，第29、30條關于內部審計和社會審計的條款應刪去。作為企業(yè)主體的上市公司，其內部審計已經歸屬證監(jiān)會管理，如果修改稿中依然保留“審計機關對社會審計的指導、監(jiān)督、管理職能”，這意味著審計署將可以對上市公司以及其他公司的內部審計進行監(jiān)管。
據(jù)上述協(xié)會人士透露，業(yè)界原本希望意見稿針對內部審計單列獨立章節(jié)，但是，意見稿只是保留了原來的第29、30條，并沒有單獨列出章節(jié)或者增加相關條款。
第29、30條如何修訂或者刪除均未明確，審計法的修訂工作再度延期。
關于國家審計與內部審計、社會審計的相互關系一直存在爭議。
中南財經政法大學會計學院教授張龍平認為，上述三類審計間不存在誰主誰輔及誰領導誰的問題，而第30條規(guī)定了審計機關對單位內審工作和社會審計的業(yè)務指導和監(jiān)管職責，這是欠妥的，因此建議刪除第30條。
同時，他建議改第7條“審計署主管全國的審計工作”為“主管全國的政府審計工作”。他認為，這樣修改，有利于明確行政監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的分工；同時，也為企業(yè)自身獨立地進行內部審計工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
上述協(xié)會人士認為，根本原因在于目前國內缺乏完整的內審法律保障，現(xiàn)有的關于內部審計的法規(guī)依據(jù)主要是《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》(簡稱《規(guī)定》)，其法律級次明顯偏低，內部審計的準則和工作規(guī)范等尚未制定。
“《規(guī)定》并不適用于所有企業(yè)，現(xiàn)在亟待解決的是，在審計法中明確內部審計的法律地位，同時確定審計機關是否依法對企業(yè)內部審計進行監(jiān)管。”中國政法大學教授蔡定劍認為，“即使不能直接進行監(jiān)管，最好也能列出條款予以說明。”
多頭管理與監(jiān)管空白
立法不到位的結果，使企業(yè)內部審計的監(jiān)管一直處于“不清晰”，甚至是“一鍋粥”狀態(tài)。
在現(xiàn)行體制下，內部審計的法律地位如何確認？國家審計機關能監(jiān)管外資企業(yè)、私營企業(yè)的內部審計嗎？如果要管，依據(jù)在哪里？
據(jù)稱在1980年代，審計機關審計的范疇非常廣泛，即使民營公司也要審計。1994年，審計法正式出臺，規(guī)定審計機關只審計國有企業(yè)。這一模式一直延續(xù)至今。
北京市內部審計協(xié)會崔洪亮秘書長認為，內部審計的監(jiān)管是必需的，問題在于這種監(jiān)管是行政監(jiān)管還是行業(yè)監(jiān)管。目前行政監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的交叉，造成了部分企業(yè)的多頭監(jiān)管，以及部分企業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)空白。
證券、金融、保險等行業(yè)的內部審計監(jiān)管體系開始成熟，證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會已經出臺相關行業(yè)規(guī)定。
1月25日，安徽金牛實業(yè)(600199)依照證監(jiān)會安徽監(jiān)管局的《限期整改通知書》發(fā)布了整改報告。整改通知指出，金牛實業(yè)雖然設立了內部審計機構，制定了內部審計制度，但沒有專職的內部審計人員；內部審計機構不能有效運作，在開展內部審計時，依靠臨時抽調人員。必須予以整改。
早在2005年4月，銀監(jiān)會成立《銀行業(yè)金融機構內部審計指引》起草小組，至2006年1月19日經歷五次修訂。據(jù)悉，該指引在銀監(jiān)會主席辦公會討論審定后即可發(fā)布。
事實上，以上監(jiān)管方式頗得行業(yè)內企業(yè)信任。然而，日益嚴重的多頭監(jiān)管也讓部分企業(yè)難以應對。表現(xiàn)最明顯的是大型中央企業(yè)，其內部審計工作同時接受財政部、國資委、證監(jiān)會、審計署等多方面的監(jiān)管。
事實表明，另一個極端體現(xiàn)為部分行業(yè)企業(yè)出現(xiàn)監(jiān)管空白，特別是民營企業(yè)。
但已有部分區(qū)域注意到了這個問題。
2004年，黑龍江省審計廳開始把民營經濟納入審計服務范疇，并且應民營企業(yè)的邀請幫助企業(yè)建立審計部，派出審計財務顧問，無償培訓財務人員。“在全國，這是一次創(chuàng)新。”上述協(xié)會人士表示。
在民營經濟發(fā)達的浙江省，民營企業(yè)內部審計起步于1987年。當時橫店集團、臥龍集團等民營企業(yè)開始設立從事內部審計的專職或兼職人員。1990年代，獨立的審計機構在浙江民營企業(yè)應運而生，如雅戈爾集團審計部、橫店集團審計部、廣廈集團審計總部、南方集團審計部等相繼成立。
據(jù)上述協(xié)會人士稱，這類企業(yè)的內部審計工作至今并沒有上級主管部門進行統(tǒng)一監(jiān)管，審計廳并不是民營企業(yè)的法定監(jiān)管單位。缺乏明確的統(tǒng)一監(jiān)管部門，使得民營企業(yè)的內部審計處于一種零散狀態(tài)。
內部審計的未來
審計署審計長李金華在1月12日召開的中國內部審計協(xié)會五屆二次理事會議上指出，內部審計的空間大、舞臺寬，其領域比國家審計、社會審計大，要做的工作也很多。
這無疑是對于內部審計的一種肯定，但如何做？
審計署駐沈陽特派辦郭紅巖認為，根本方法在于尋求法律地位的解決之道。如果修訂后的審計法列出內部審計的相關條款，并給予明確規(guī)定，那么，在各類企業(yè)中推廣內部審計便有了確鑿的法律依據(jù)。同時，企業(yè)設立的內部審計部也將擺脫目前的尷尬地位。
郭紅巖認為，對于審計對象，也應該加以限制分析。即國家審計主要針對國家機關進行，除此之外的審計交由社會中介組織審計。
這一觀點與英國的做法頗相似。在英國，內部審計與民間審計、政府審計鼎足而立，不存在附屬關系。
英國內部審計師協(xié)會是英國和愛爾蘭的一個專業(yè)機構，成立于1948年，是國際內部審計師協(xié)會的分會。半個多世紀以來，該協(xié)會制定了一套完整的內部審計準則，對于所有企事業(yè)單位的內部審計工作普遍適用。
“這就是區(qū)別所在，”上述協(xié)會人士表示，審計署于2003年5月1日頒布施行的《規(guī)定》，并不對國內所有企事業(yè)單位的內部審計工作適用。她介紹，與英國內部審計師協(xié)會相比，中國內部審計協(xié)會的行業(yè)地位大致相當，但遠沒有英國內部審計師協(xié)會擁有的法律地位高。按照通常的做法，企業(yè)自愿加入內部審計協(xié)會，可以是市級內部審計協(xié)會，也可以是中國內部審計協(xié)會。入會后，內部審計協(xié)會將給予具體業(yè)務指導。
事實上，在這次修改意見稿中，中國內部審計協(xié)會提議，內部審計工作由內部審計協(xié)會實行行業(yè)管理，并接受各級審計機關的業(yè)務指導和監(jiān)督。他們希望通過立法使中國內部審計協(xié)會對于企事業(yè)單位內部審計的監(jiān)管地位得到正式認可。
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