專(zhuān)家稱(chēng)三成“最美國(guó)土”遭破壞 “九龍治水”減弱政策執(zhí)行力

　　柴剛

　　文件上，力度不斷增強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)中，卻一再被指責(zé)弱化——在“九龍治水”的格局下，在地方經(jīng)濟(jì)利益誘惑下，對(duì)“最美國(guó)土”的保護(hù)，愈加尷尬。

　　2016年1月7日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)人士向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者透露，早在十八屆三中全會(huì)報(bào)告中決定的“建立國(guó)家公園體制”，截至目前，國(guó)家多部門(mén)仍在對(duì)國(guó)內(nèi)各類(lèi)保護(hù)地等區(qū)域予以調(diào)查、摸底。北京林業(yè)大學(xué)提供的資料顯示，“保護(hù)地”概念大于自然保護(hù)區(qū)，其在我國(guó)包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、天然林部分的國(guó)家森林公園以及世界自然與文化遺產(chǎn)地等。

　　一年前的2015年1月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部等13部委，聯(lián)合通過(guò)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》并確定在北京、青海、云南等全國(guó)9個(gè)省、市開(kāi)展“國(guó)家公園體制試點(diǎn)”。當(dāng)年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“意見(jiàn)”）提出，建立國(guó)家公園體制，實(shí)行分級(jí)、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性。

　　“現(xiàn)在保護(hù)地中的自然保護(hù)區(qū)，約30%遭受到不同程度破壞。”中華民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家楊建國(guó)分析稱(chēng)，綜合全國(guó)實(shí)地考察情況，其遭破壞程度比例比2011年時(shí)任環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰提及的“中國(guó)22%的自然保護(hù)區(qū)受到破壞”更嚴(yán)重。

　　而上述國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心人士坦言，近年來(lái)，國(guó)家層面曾因此不斷制定、發(fā)布包括《生態(tài)文明體制改革總體方案》在內(nèi)的眾多文件，但仍沒(méi)有阻止該境況在國(guó)內(nèi)眾多地區(qū)不斷上演，且愈演愈烈。

　　30%自然保護(hù)區(qū)遭破壞

　　2016年元旦剛過(guò)，民間環(huán)保人士岳樺（化名）便前往黑龍江省林業(yè)廳、國(guó)家林業(yè)局等部門(mén)，公開(kāi)舉報(bào)小興安嶺林區(qū)遭毀林開(kāi)荒。此前，他和眾多環(huán)保人士已為此奔波一年多。

　　2014年4月1日，黑龍江施行重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)全面停止天然林商業(yè)性采伐，但小興安嶺內(nèi)仍頻現(xiàn)毀林開(kāi)荒，毀林者包括個(gè)人、私企業(yè)主等。岳樺所在的環(huán)保組織公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，遭開(kāi)墾的林區(qū)土地共有15處，面積3000余公頃，主要地處伊春市境內(nèi)。公開(kāi)資料顯示，小興安嶺是黑龍江省中北部的重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，“三北”防護(hù)林重點(diǎn)區(qū)域，林區(qū)面積1206萬(wàn)公頃，其中森林面積500多萬(wàn)公頃，繁衍生長(zhǎng)著許多珍貴樹(shù)木，擁有世界面積最大的紅松原始林。岳樺介紹，毀林其中涉及豐林國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

　　2015年10月27日，國(guó)家林業(yè)局對(duì)此通報(bào)稱(chēng)，公開(kāi)舉報(bào)反映的毀林開(kāi)墾問(wèn)題部分情況屬實(shí)，已責(zé)成黑龍江省林業(yè)廳等部門(mén)發(fā)出文件通知，對(duì)2012年以來(lái)的毀林開(kāi)墾問(wèn)題全面徹查。記者了解到，國(guó)家林業(yè)局要求上述兩部門(mén)對(duì)黑龍江全省范圍內(nèi)的毀林種參等問(wèn)題進(jìn)行全面清查。

　　“我們目前在監(jiān)督伊春市執(zhí)行方案，但仍沒(méi)有確切消息。”岳樺表示，伊春市因此被國(guó)家林業(yè)局約談，并準(zhǔn)備了“林地恢復(fù)”方案。

　　早在2011年6月，時(shí)任環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰表示，“中國(guó)22%的自然保護(hù)區(qū)受到破壞”。2013年12月，北京林業(yè)大學(xué)教授、著名森林生態(tài)學(xué)專(zhuān)家羅菊春教授公開(kāi)介紹，截至2013年年底，全國(guó)至少80%的自然保護(hù)區(qū)在開(kāi)展旅游，由此而引發(fā)的各種活動(dòng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)構(gòu)成了巨大威脅。

　　“保守統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在30%以上的自然保護(hù)區(qū)遭受到不同程度破壞。”楊建國(guó)對(duì)此分析稱(chēng)，綜合全國(guó)實(shí)地考察情況，其禁而不絕的開(kāi)發(fā)建設(shè)趨勢(shì)讓人憂心。1月7日，國(guó)家環(huán)保部自然生態(tài)保護(hù)司有關(guān)人士在接受記者電話采訪時(shí)，沒(méi)有對(duì)此作出回應(yīng)。

　　“各個(gè)部門(mén)都想從中分杯羹，卻又沒(méi)錢(qián)或不愿投錢(qián)管理。”楊建國(guó)坦言，中國(guó)保護(hù)地管理長(zhǎng)期處于混亂境況，背后則是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等分配不均的利益博弈。

　　他稱(chēng)，國(guó)內(nèi)保護(hù)地由國(guó)家旅游局、環(huán)保部、國(guó)土資源部、國(guó)家林業(yè)局等十幾個(gè)部委以及其所在的各級(jí)地方政府管理，彼此制度不同，管理割裂，致使“九龍治水”格局。前述國(guó)土資源部人士對(duì)此印證，近年來(lái)，眾多企業(yè)、地方政府重發(fā)展、輕保護(hù)，追求眼前、局部利益，保護(hù)地尤其是自然保護(hù)區(qū)變身其眼中“唐僧肉”。

　　“最美國(guó)土”成“唐僧肉”

　　北京林業(yè)大學(xué)提供的數(shù)據(jù)顯示，截至目前，各類(lèi)保護(hù)地總面積170萬(wàn)平方公里，約占國(guó)土總面積的18%，其中各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)2669個(gè)，總面積達(dá)147萬(wàn)平方公里，約占陸地國(guó)土面積的15%。而18%的面積被解讀為“中國(guó)最美的國(guó)土”。

　　北京林業(yè)大學(xué)教授王清春認(rèn)為，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理存在以下問(wèn)題：管理責(zé)任錯(cuò)位，經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障；保護(hù)區(qū)迫于自養(yǎng)，重經(jīng)營(yíng)、輕管理；保護(hù)區(qū)無(wú)分類(lèi)管理，保護(hù)不到位，開(kāi)發(fā)利用失控。

　　“自然保護(hù)區(qū)在中國(guó)具有隨意性。”王清春向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者介紹，自然保護(hù)區(qū)熱曾在此前長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)頗為流行，各地政府可因此申請(qǐng)資金，并為其臉上貼金，紛紛跑馬圈地，規(guī)劃“自然保護(hù)區(qū)”。

　　他稱(chēng)，利益驅(qū)動(dòng)致使保護(hù)區(qū)管理模式過(guò)度開(kāi)發(fā)，管理卻因此被弱化，同時(shí)缺少監(jiān)督、執(zhí)法，后果則是加重了自然資源的壓力。公開(kāi)資料顯示，1999年，原國(guó)家環(huán)保總局頒發(fā)《關(guān)于涉及自然保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。其內(nèi)容介紹，經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的交通、水利水電重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目因受自然條件限制，必須穿越自然保護(hù)區(qū)，特別是涉及自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)時(shí)，應(yīng)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的內(nèi)部功能區(qū)劃或者范圍、界線進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，自此，“調(diào)整”有據(jù)可依，更是加快了自然保護(hù)區(qū)開(kāi)發(fā)的步伐。

　　采訪中，多名業(yè)內(nèi)人士一致認(rèn)為，“中國(guó)最美國(guó)土”如今大部分成為過(guò)度開(kāi)發(fā)的旅游區(qū)，自然資產(chǎn)在金錢(qián)面前變得頗為渺小，而背后不乏知名企業(yè)的身影。

　　不僅如此。記者調(diào)查獲悉，眾多資本早已將手伸向了部分自然保護(hù)區(qū)內(nèi)豐富的礦產(chǎn)、水電等資源。

　　業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，照此以往，自然保護(hù)區(qū)很快都要面臨被蠶食的處境。

　　“還原自然保護(hù)區(qū)應(yīng)有的生態(tài)系統(tǒng)，就是最好的開(kāi)發(fā)與保護(hù)。”山東理工大學(xué)資源與環(huán)境工程學(xué)院博士孟猛認(rèn)為。在他的一份研究中描述，許多地方法規(guī)都是在開(kāi)發(fā)需求上制定的法律，地方政府有自我解釋權(quán)，有修改的余地，致使法律缺乏長(zhǎng)期持續(xù)、剛性的原則。在他看來(lái)，自然保護(hù)區(qū)是環(huán)境敏感區(qū)，即使地產(chǎn)、礦產(chǎn)等項(xiàng)目通過(guò)了環(huán)評(píng)等各項(xiàng)手續(xù)，毋庸置疑的是，已給其周邊環(huán)境帶來(lái)了巨大惡性改變，恢復(fù)起來(lái)并非易事。

　　　如何保護(hù)“保護(hù)區(qū)”

　　十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局。十八屆三中全會(huì)提出“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”。十八屆四中、五中全會(huì)亦從法制、發(fā)展的角度加以強(qiáng)調(diào)。而國(guó)務(wù)院有關(guān)人士也公開(kāi)表示，2016年是“十三五”開(kāi)局之年，其環(huán)境保護(hù)面臨的形勢(shì)最為復(fù)雜，環(huán)境管理體制機(jī)制、管理方式和思路等轉(zhuǎn)型需求更為迫切。

　　僅在2015年，中國(guó)政府就發(fā)布了“意見(jiàn)”“總體方案”兩份重要文件。環(huán)保部前述官員介紹，國(guó)家此舉是力圖在環(huán)保制度等方面予以改革。《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者梳理獲悉，圍繞“總體方案”，中國(guó)政府同步發(fā)布了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等6份配套文件。上述文件內(nèi)容顯示，其明確提出或重申“自然保護(hù)區(qū)屬于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，嚴(yán)禁在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)展不符合功能定位的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)”“禁止在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)開(kāi)展任何開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，建設(shè)任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施”“在實(shí)驗(yàn)區(qū)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設(shè)施”“禁止社會(huì)資本進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)探礦”等。

　　其中，頗受關(guān)注的則是2015年1月，“總體方案”確定在北京、青海、云南等全國(guó)9個(gè)省、市開(kāi)展“國(guó)家公園體制試點(diǎn)”。當(dāng)年5月發(fā)布的“意見(jiàn)”提出，建立國(guó)家公園體制，實(shí)行分級(jí)、統(tǒng)一管理，保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性。在業(yè)內(nèi)看來(lái)，“建立國(guó)家公園體制”的重點(diǎn)在于體制，但背后仍是各方利益博弈。截至目前，其具體實(shí)施方案仍未出臺(tái)。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部研究員蘇楊認(rèn)為，全面梳理保護(hù)地體系不能操之過(guò)急，要抓好“國(guó)家公園”這一龍頭。在他看來(lái)，除制度改革之外，土地、原住民與資金也是無(wú)法回避的三大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展方向要轉(zhuǎn)移到管理質(zhì)量上，從重旅游開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向重生態(tài)保護(hù)。

　　上述業(yè)內(nèi)人士介紹，截至目前，仍沒(méi)有一份國(guó)家層面的有效、嚴(yán)肅的環(huán)保法律。他們稱(chēng)，應(yīng)在法律制度和監(jiān)督上設(shè)計(jì)，從源頭禁止對(duì)自然保護(hù)區(qū)的持續(xù)開(kāi)發(fā)破壞，而對(duì)各級(jí)官員的考核不能再一刀切地唯“GDP”論。云南一地方官員向記者描述，在中國(guó)西南、西北、東北等自然資源豐富的區(qū)域，國(guó)家對(duì)當(dāng)?shù)馗骷?jí)官員考核的重點(diǎn)應(yīng)該是自然環(huán)境的保護(hù)力度、程度。而對(duì)于該區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)困境，他認(rèn)為，可獲得國(guó)家層面的法律、政策持續(xù)支持，內(nèi)部“綠色造血”，外部“輸血”。

　　在環(huán)保領(lǐng)域的另一關(guān)注點(diǎn)則是《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》實(shí)施。該試點(diǎn)明確，自2018年開(kāi)始建立經(jīng)常性的審計(jì)制度。2015年11月9日，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧公開(kāi)表示，“在探索編制自然資源負(fù)債表的基礎(chǔ)上，逐步建立地方領(lǐng)導(dǎo)人員自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度”，而“對(duì)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中失職、瀆職的黨政領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度”。

　　“把人管好了，就是抓住了中國(guó)最美土地環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵與源頭。”環(huán)保部前述官員稱(chēng)。