梁發(fā)芾

　　自8月1日開始,一場聲勢浩大的政府性債務(wù)審計工作在全國各地統(tǒng)一展開。近日媒體報道說，審計表明，全國各省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級政府負債超過14萬億元，和上一輪審計相比，新增債務(wù)規(guī)模增幅較大。

　　14萬億元的地方政府債務(wù)，規(guī)模遠超地方政府一年的財政總收入。因為地方政府債務(wù)是不規(guī)范的，甚至不合法的，所以，地方政府14萬億元的債務(wù)，蘊藏著相當?shù)娘L險。當然，現(xiàn)行法律不允許地方舉債，并無地方政府破產(chǎn)機制，地方政府債務(wù)的風險，一定會由中央政府兜底，而最終會通過加印鈔票或增加稅收或擠占其他支出，最終落到廣大公眾的頭上。

　　對于地方債，人們有很多建議，包括關(guān)后門開前門，賦予地方舉債權(quán)；給予地方政府更多稅收，增加新的地方稅稅種；設(shè)立償債基金等等。目前中國地方債務(wù)的癥結(jié)，仍然是權(quán)力失控，權(quán)力不負責任。所以，以上那些建議，都是次一級的問題。在目前地方政府權(quán)力獨大，幾乎沒有負責的對象，因而也不受什么約束的情況下，合法化舉債行為，也不會使地方政府更為負責、更為謹慎地發(fā)債。權(quán)力巨大的地方一把手任期相當短暫，他們都努力在短暫的任期內(nèi)要做出驚天成績，短期任期激發(fā)短期行為，不顧現(xiàn)實需要舉債搞大躍進似的政績工程是最常見的做法；大肆發(fā)債的政府如果在市場上無法成功融資，也可能強迫向企業(yè)和公眾（至少拿財政工資的工作人員)攤派債券，這種事在地方上時有發(fā)生，如果地方政府有了舉債權(quán)，這種做法一定更為常見。

　　那么，給地方政府增加稅種，讓地方政府有更多的收入，能否降低地方政府舉債的熱情？也許有作用，但也可能稅收增加了，舉債雄心照舊，征稅舉債兩不誤。

　　本來，從現(xiàn)代民主制度發(fā)端最早的英國歷史看，議會控制稅收，因而控制政府的舉債，既是民主制度的體現(xiàn)，也是民主制度實現(xiàn)的途徑，其成功經(jīng)驗，值得給中國地方債以啟示。

　　英國早期的國王，一旦發(fā)動戰(zhàn)爭總是要借債的。但債務(wù)的償還往往很不愉快。國王要么賴賬不還 ，要么向貴族強迫征稅以償還債務(wù)。這引起債權(quán)人和貴族的雙重不滿。為了約束國王的征稅和舉債權(quán)力，英國貴族和人民通過四百多年的頑強努力，終于在1688年光榮革命時，將國王的征稅權(quán)和借債權(quán)全部抓到議會的手中。未經(jīng)議會同意，國王不得舉債，也不得開征新稅。國王（后來主要是政府）如果為了戰(zhàn)爭需要等確需舉債，議會同意后，就批準征收一種恒久的新稅，作為債務(wù)的償還保證。這種新稅往往是土地稅和貨物稅。對于長期借款，議會持謹慎態(tài)度，因為長期借款必然需要龐大的稅收做支持。為此，議會下院對課稅設(shè)置了限期，對借款也設(shè)置了限額。對于短期借款，議會一般設(shè)定4～7年的課稅期限。限期內(nèi)的稅收往往不足以償還國債，但延長征收必須再次征得議會同意，而議會并不會輕易同意。

　　為償還債務(wù)而設(shè)立的貨物稅往往變得十分復雜繁瑣，為解決此問題，1749年開始英國建立了減債基金，為償債而征收的所有稅收都合并到減債基金中，此基金專門用于償還債務(wù)及其利息。因為減債基金出現(xiàn)盈余，該基金實際上還用于基本支出甚至用于軍費。因為減債基金逐漸變得復雜而僵化，1787年又設(shè)立了統(tǒng)一收入來源和統(tǒng)一支出的統(tǒng)合國庫資金。統(tǒng)合國庫資金對政府全部收支一體化，強化了議會的控制。而在統(tǒng)合國庫資金的支出中，特別地將支付國債利息作為最優(yōu)先的項目，保證了國債的公信力。

　　英國光榮革命后議會對國王（政府）舉債權(quán)力的控制，帶來兩個方面極為有益的結(jié)果。一方面，由于議會謹慎和強力的控制，政府的舉債權(quán)力受到約束，英國的國債一直控制在適度的水平，從而使納稅人的負擔被控制在一定的范圍之內(nèi)，避免納稅人為償還政府債務(wù)而背上沉重負擔，保證了納稅人的利益；另一方面，由于議會的強力控制，通過批準新征稅收保證債務(wù)償還，尤其通過將保證償還債務(wù)作為政府支出的優(yōu)先安排，也保證了英國國債的巨大公信力，保護了債權(quán)人的利益。

　　自從光榮革命以來四百余年，英國從未發(fā)生國債違約事件，英國國債一直保持著良好的信用。良好的信用降低了風險，使其長期保持穩(wěn)定的低利率，節(jié)省了利息支出，保護了國家利益。民主制度下，形成英國國債良好信譽和低風險的良性循環(huán)。

　　英國的政府債務(wù)，因為議會批準的稅收和設(shè)立減債基金得到保證。中國的地方政府，如果得到新的稅收，甚至也建立償債基金，其舉借的債務(wù)能不能做到像英國國債那樣既保證債權(quán)人利益，也保證納稅人利益呢？對此很難樂觀。

　　關(guān)鍵在于，中國的地方有沒有英國那樣的民主制度，地方人大能不能像英國的議會那樣真正發(fā)揮作用，為地方債務(wù)把好關(guān)呢？這顯然是無法想象的問題。如果沒有切實有效的民主財政制度，那么，無論讓地方發(fā)債合法化，還是給地方更多的稅收權(quán)，甚至建立償債基金，都不可能讓地方政府為自己的舉債和債務(wù)而真正負起責任來。