“財政超收”法律受禁 難成公權力“緊箍咒”

　　杜麗娟

　　33萬條！

　　8月5日，《預算法》修正案草案結束網上意見征集。33萬條的公眾征集意見在數量上僅次于同期《勞動合同法》修正案所獲得的55萬條征集意見，比去年引發全社會關注的《個人所得稅法》修正案的公開征集意見數多出了近10萬條。

　　相比此前《預算法》行政層面的約束，本次《預算法》修正案草案的最大亮點來自法律層面的落實。

　　其中“所有地方政府的收入和支出都應該納入預算”，“各級政府不得在預算之外，向預算收入征收部門和單位下達收入指標”，“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外”等條款的修訂，為預算管理提供法律保障。

　　中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇認為，此次《預算法》修改主要吸取了財政體制改革實踐的亮點，實施全口徑預算管理，從立法角度來說，有利于預算公開化、法制化。

　　立法有約束

　　這是1994年以來第一次對“財政超收”有了法律層面的約束。

　　此次《預算法》修正案草案新增加的一條：“各級政府不得在預算之外，向預算收入征收部門和單位下達收入指標”，是《預算法》自1994年實施以來，第一次對“財政超收”有了法律界定。

　　財政部財科所副所長劉尚希認為，過去《預算法》對財政超收，一般都是行政要求，約束地方政府不能隨意征收稅收，但是在法律層面并沒有嚴格規定財政超收，此次修改使《預算法》更詳細，更具有可操作性。

　　大眾對公共利益的關切升溫與“不透明”的財政預算運行現狀不無關系。就在《預算法》修正草案公示期間，媒體曝出了“鐵道部天價宣傳片”。這條涉及上千萬資金的宣傳項目背后，實際用于項目的資金僅一半左右，剩余的部分則消融于腐敗利潤鏈條中。這一案件的曝光，直接拷問政府預算管理：是不是該花這么多錢？這些錢應該怎么花？

　　由于財政收入主要來源于稅收，沒有有效管理的預算體系對于企業和個人造成的第一直接影響就是可能加重稅收負擔。從1994年實行分稅制改革以來，我國財政超收絕對規模在不斷擴張，1996年至2011年，全國財政收入預算的平均增速為10.43%，而預算執行金額的平均增速卻是19%，預算編制的誤差高達82.17%。誤差主要來源是財政超收，2011年達到歷史峰值的超收規模超過14000億元，占當年預算的15.6%。

　　“財政超收”似乎已成為中央乃至地方財政的一種常態。

　　而財政超收一定程度上和預算體制管理有直接的關系。

　　在預算編制環節，我國一直以保持“留有余地”的原則確定財政收入指標，在實際制定財政預算報告時，并不是以上年實際收支情況作為參考，習慣做法卻是在GDP的計劃增幅基礎上外加2～5個百分點。

　　“我國財政收入預算增幅的確定，一般都是直接搬用國民經濟的計劃增幅。2011年，GDP的計劃增幅為8%。于是，在財政收入預算和稅收收入計劃中，財政收入和稅收收入的增幅也一律定為8%。而同時，在實際執行中稅收依照的卻是以應收盡收為原則。事實上財政收入和稅收收入的實際增幅幾乎沒有在20%以下的。作為一個必然結果，實際增幅與計劃增幅之間有差額。”中國社科院財經戰略研究院院長高培勇表示。

　　財稅專家馬靖昊認為，此次《預算法》修正已經明確規定了地方政府不能隨意下發指標，在法律層面界定了超收的行為，但是在實施階段，《預算法》還應該配套相應的細節管理，如“預算績效管理”。

　　“以鐵道部的天價宣傳片為例，預算有那么大的支出，但實際的費用卻并不是如此，這很大程度滋生腐敗，也造成浪費。”

　　財政部財政科學研究所所長賈康對記者表示，之前的《預算法》里沒有關于“公開”的一般性規定，但此次上升到了法律層面。“由保障公眾的知情權，派生出建議權、監督權、決策權，這是預算體系有效運行的前提。”他說。

　　執法有難度

　　修正案草案中多達15處的授權強調行政權力，執行前景難定。

　　有了法律的界定，《預算法》是否就能遏制財政超收等一系列的財政問題？答案并不肯定。

　　根據此次二審稿對超收收入的規定：“各級政府年度預算執行中有超收收入的，除依照法律、行政法規規定安排支出外，可以用于沖減赤字，或者安排預算穩定調節基金用于補充以后年度預算資金的不足”。

　　但在實際操作中，由于我國的稅務系統中實行將稅收額度與個人績效、升遷提拔相結合，且財政超收部分由政府自行支配，而政府在編制本級預算的時候，為避免財政赤字，有意低估預算收入，也在某種程度上人為地造成預算超收。

　　盡管此次修改中，“所有地方政府的收入和支出都應該納入預算”，“各級政府不得在預算之外，向預算收入征收部門和單位下達收入指標”條款的明確可能在未來對地方政府的超收舉措進行法律上的約束，但是多達15處的授權標明“由國務院另行規定”，強調行政權力，而沒有強調預算的授權機制、對權力的控制監督等基本原則，執行的前景難定。

　　在劉尚希看來，目前財政預算收支中暴露的問題，不僅與法律有關，也與中央和地方財政的“錯位”相關。他認為，當前中央和地方存在著財權和實權不匹配的問題，地方要做的事情多，但是財力不夠。“這種情況下，必然導致地方有預算外資金。”

　　對此，劉尚希認為《預算法》只是一部程序法，追求的是怎么樣讓預算更加公開、透明、規范。關于財政體制方面的問題，如稅收怎么在各級政府間分配，各級政府間分別負擔什么樣的支出責任，則不是《預算法》規范的內容。這需要專門的財政法，來規范財政體制問題。

　　全國政協委員、上海財經大學教授蔣洪此前也表示，超收收入不需要抑制，超收收入過多，不是預算的問題，而應該去調整收入政策。要解決超收的問題，關鍵要靠降低稅負，應該通過政府的收入政策來解決。