《公開募集證券投資基金管理人管理辦法》及其

　　配套規則的起草說明

　　為了進一步加強對公開募集證券投資基金管理人(以下簡稱公募基金管理人)的監督管理，規范公募基金管理人的行為，保護基金份額持有人及相關當事人的合法權益，我們根據新修訂《證券投資基金法》的有關規定，結合近年來基金行業發展和監管的實踐，對《證券投資基金管理公司管理辦法》(證監會令第84號)進行了修訂，并起草了《公開募集證券投資基金管理人管理辦法》及其配套規則。現將主要修訂情況說明如下：

　　一、修訂背景

　　新修訂的《證券投資基金法》全面總結九年來法律實施的經驗，對公募基金管理人的規范進行了大幅調整，主要包括：一是放寬公募基金管理人范圍，允許基金管理公司(以下簡稱基金公司或者公司)以外的其他機構擔任公募基金管理人；二是從主要股東的資質等方面，放寬公募基金管理人的準入條件，允許公募基金管理人通過專業人士持股等方式，強化激勵約束機制；三是取消基金公司設立分支機構核準、5%以下股東變更核準，以及變更公司章程條款審批等項目，大幅減少行政審批；四是細化公募基金管理人及其股東、實際控制人的行為規范，豐富執法手段和監管措施，加大監管權力和責任。

　　為更好地落實《證券投資基金法》的上述要求，我們結合近期基金行業的發展要求，對《證券投資基金管理公司管理辦法》(證監會令第84號)進行了修訂，并起草了《公開募集證券投資基金管理人管理辦法》及其配套規則。本次修訂繼續貫徹“加強監管、放松管制”的總體思路，因應行業發展的需要，放寬行業準入門檻，弱化行政審批，增強行業的活力，同時在統一監管的基礎上，細化對基金公司及其他機構等各類公募基金管理人的各項監管要求，切實保護基金份額持有人及相關當事人的合法權益。

　　二、修訂的主要內容

　　(一)擴大公募基金管理人范圍，將法規名稱調整為《公開募集證券投資基金管理人管理辦法》。

　　《證券投資基金法》第12條為基金公司以外的其他機構參與公募基金管理業務預留了法律空間。年初我會發布了《資產管理機構開展公募證券投資基金管理業務暫行規定》，對符合條件的證券公司、保險資產管理公司、私募證券基金管理機構等機構開展公募業務提出了原則性的要求。

　　上述機構與基金公司雖然在組織形式、行業類別、經營范圍、受規管程度等方面存在差異，但是他們均為公募基金管理人，在開展公募基金管理業務、保護投資者利益等方面并無不同，對相關監管規則也應當同等適用。因此，我們將其他機構與基金公司一并納入監管范圍，并相應地將監管規則的名稱由《證券投資基金管理公司管理辦法》(以下簡稱《公司管理辦法》)，調整為《公開募集證券投資基金管理人管理辦法》(以下簡稱《管理人管理辦法》)。

　　(二)優化主要股東、非主要股東、境外股東條件，降低基金公司的準入門檻。

　　《證券投資基金法》放寬了基金公司的準入條件，經報國務院批準，《管理人管理辦法》從以下幾個方面對基金公司的股東條件進行了細化：

　　1、主要股東。根據實際情況，對機構和專業人士擔任主要股東分別規定不同的條件。

　　(1)主要股東為機構的，應當符合以下條件：具有經營金融業務或者管理金融機構的良好業績；凈資產不低于人民幣2億元；資產質量良好、具有良好的財務狀況；最近3年沒有因違法違規行為受到行政處罰或者刑事處罰、沒有因違法違規行為正在被監管機構調查，或者正處于整改期間、具有良好的社會信譽，最近3年在金融監管、稅務、工商等行政機關，以及自律管理、商業銀行等機構無不良記錄。

　　要求主要股東機構的凈資產應當不低于2億元人民幣，這主要參考了《證券法》、《保險法》的立法經驗。在目前各類金融機構中，商業銀行、信托公司沒有主要股東的要求；《期貨交易管理條例》規定期貨公司應有主要股東，但未提出財務指標要求；《證券法》、《保險法》規定證券公司、保險公司應有主要股東，且凈資產不低于人民幣2億元。這項標準相比較于原法規定的注冊資本不低于3億元，更能體現機構的財務狀況，能夠保障主要股東的資質，防范實力不濟的機構參股基金管理公司可能帶來的風險。

　　(2)主要股東為專業人士的，應當符合以下條件：取得基金從業資格，并在境內外資產管理行業從業10年以上；個人金融資產不低于人民幣3000萬元；具有經營金融業務或者管理金融機構的良好業績；沒有較大數額的到期未清償債務；最近3年沒有因違法違規行為受到行政處罰或者刑事處罰，沒有因違法違規行為正在被監管機構調查，具有良好的社會信譽，最近3年在金融監管、稅務、工商等行政機關，以及自律管理、商業銀行等機構無不良記錄。

　　2、持股5%以上非主要股東。根據實際情況，對機構和專業人士持有5%以上股權分別規定不同的條件。

　　(1)持股5%以上非主要股東為機構的，應當符合以下條件：為依法設立的企業組織，凈資產不低于5000萬元人民幣，資產質量良好，內部監控制度完善；最近3年沒有因違法違規行為受到行政處罰或者刑事處罰；沒有因違法違規行為正在被監管機構調查，或者正處于整改期間；具有良好的社會信譽，最近3年在金融監管、稅務、工商等行政機關，以及自律管理、商業銀行等機構無不良記錄。

　　(2)持股5%以上非主要股東為專業人士的，應當符合以下條件：取得基金從業資格，并在境內外資產管理行業從業5年以上；個人金融資產不低于人民幣1000萬元；最近3年沒有因違法違規行為受到行政處罰或者刑事處罰；沒有較大數額的到期未清償債務；沒有因違法違規行為正在被監管機構調查；具有良好的社會信譽，最近3年在金融監管、稅務、工商等行政機關，以及自律管理、商業銀行等機構無不良記錄。

　　3、境外股東。比照主要股東條件的調整，將原辦法境外股東條件中“實繳資本不低于3億元人民幣的等值可自由兌換貨幣”，調整為“凈資產不低于2億元人民幣的等值可自由兌換貨幣”。

　　(三)放寬基金公司股東“一參一控”、同業經營限制，弱化行業門檻管制，規范行業競爭秩序。

　　《公司管理辦法》制定時，公募基金管理業務的經營主體只有基金公司一類機構。出于引導商業機構特別是主要股東集中精力做好一家基金公司的考慮，《公司管理辦法》對股東參股基金公司有兩項限制，一是參股基金公司的家數有“一參一控”的限制，即一家機構或者受同一實際控制人控制的多家機構參股基金公司的數量不得超過2家，其中控股不得超過1家；二是基金公司股東持股比例在50%以上的，該股東及其控制的機構不得經營公募證券資產管理業務。

　　隨著《證券投資基金法》的修訂，建立開放、包容、多元的財富管理行業已成為共識，證券公司等其他機構開展公募基金管理業務也已進入操作階段，上述兩項政策應適時予以調整，否則不利于壯大機構投資者隊伍，打造強大的財富管理行業。為此，《管理人管理辦法》從以下兩個方面弱化行業門檻管制，規范行業競爭秩序，進一步激發行業活力。

　　首先，放寬政策限制，鼓勵市場競爭。一是取消同業經營限制，允許已經控股基金公司的證券公司等其他機構申請公募基金管理業務資格，按照中國證監會的相關要求開展公募基金管理業務。二是將“一參一控”政策僅適用于參股基金公司的股東，不再向上追溯至實際控制人，也就是說受同一實際控制人控制的多家機構，可以分別參股2家基金公司(其中控股不得超過1家)。

　　其次，針對放寬同業經營限制后可能出現的同業競爭、關聯交易和利益輸送，加強利益沖突防范、強化關聯交易披露。一是要求存在關聯關系的公募基金管理人之間不得進行損害基金份額持有人利益或者顯失公平的關聯交易，不得進行拉抬、打壓股價等操縱市場行為以及任何形式的利益輸送。二是要求公募基金管理人應當建立關聯交易管理制度，規范與其他公募基金管理人間的關聯交易行為。發生關聯交易的，應當履行必要的內部程序并按照信息披露的要求及時進行詳細披露。三是與其他關聯公募基金管理人之間發生重大關聯交易，公募基金管理人應當及時向中國證監會和所在地中國證監會派出機構報告。

　　(四)強化基金公司激勵約束機制，進一步規范股東、實際控制人行為。

　　資產管理行業是人力資本密集型行業，建立健全科學長效的激勵約束機制，充分調動發揮人才的價值和作用至關重要。否則，無法全面體現專業人士的價值，容易導致專業人員利益短期化傾向，不利于管理團隊的穩定和公司的長遠發展。從境外經驗來看，采用公司形式的資產管理機構，大多數都允許管理層持有股份，境內的私募基金管理機構也普遍由管理團隊持股。新修訂的《證券投資基金法》第22條增加了公募基金管理人可以實行專業人士持股計劃的規定，《管理人管理辦法》對專業人士持股計劃予以進一步明確，除了原則規定基金公司可以結合自身實際，實行專業人士持股計劃，建立長效激勵約束機制以外，還詳細列明了專業人士參股基金公司擔任主要股東、持股5%以上非主要股東的具體要求。

　　公司股東及實際控制人能夠支配公司的行為，對公司的運行有重要影響。股東及實際控制人的違法違規行為和重大變化，往往會損害基金管理人的獨立性和穩定性，影響基金份額持人利益。新修訂的《證券投資基金法》將基金管理人的股東及其實際控制人納入監管范圍，《管理人管理辦法》據此細化了對基金管理人股東、實際控制人的監管：

　　1、變更基金公司實際控制人的報批要求。任何單位或者個人以持有基金公司股東的股權或者其他方式，實際控制基金公司的，應當事先告知基金公司，由基金公司報中國證監會批準。有下列情形之一的單位或者個人，不得成為基金管理公司的實際控制人：(1)因故意犯罪被判處刑罰，刑罰執行完畢未逾3年；(2)凈資產低于實收資本的50%，或者或有負債達到凈資產的50%；(3)不能清償到期債務；(4)中國證監會根據審慎監管原則認定的其他不適合實際控制基金管理公司的情形。

　　2、基金管理人股東及實際控制人的重大事項報告義務，比如主要股東、實際控制人涉嫌嚴重違法違規經營，被有權機關調查、采取強制措施；所持有的公募基金管理人股權被凍結、查封或者被強制執行；發生合并、分立或者進行重大資產、債務重組；被責令停業整頓、指定托管、接管、撤銷、關閉，或者解散、破產；發生可能對公募基金管理人運作產生重大影響的其他事項，應當通知基金管理人并在5日內向中國證監會和公司所在地中國證監會派出機構報告。

　　3、對基金管理人股東及實際控制人違規行為的處罰，比如虛假出資或者抽逃出資；在證券承銷、證券投資等業務活動中，強令、指使、接受基金管理人為其提供配合，損害基金份額持有人和其他當事人的合法權益；未依法經股東會、董事會決議直接干預基金經營管理或者基金財產的投資運作；未按要求及時履行報告義務，對管理人股東及實際控制人依照《證券投資基金法》第125條的規定予以處罰。

　　(五)其他機構開展公募基金管理業務的監管要求。

　　相比傳統的基金公司，證券公司、保險資產管理公司、私募證券基金管理機構等其他機構是新增加的一類公募基金管理人。與基金公司設立伊始即可開展公募基金管理業務不同，開展公募基金管理業務的其他機構系已經存在，且正在經營其他業務。這些機構的公募基金管理業務資格是嗣后再取得的，因此對他們的監管與基金公司的監管存在差異。但是在具體開展公募基金管理業務方面，其他機構與基金公司均為基金管理人，他們開展業務的行為規范應無不同。因此，《管理人管理辦法》對其他機構的規范遵循了功能監管的原則，即以業務監管為主、機構監管為輔、機構監管服務于業務監管。

　　1、業務資格的取得。《管理人管理辦法》規定，經中國證監會批準，其他機構可以擔任公募基金管理人。其他機構申請公募基金管理業務資格的，應當向中國證監會提交申請材料。中國證監會應當依法審核其申請，并向符合規定條件的機構核發《基金管理資格證書》。在作出核準決定前，中國證監會可以進行審查。

　　對于其他機構申請公募基金管理業務資格的條件，考慮到其他機構從事公募基金管理業務剛剛起步，且《資產管理機構開展公募證券投資基金管理業務暫行規定》對相關條件已經作出了要求，《管理人管理辦法》規定其他機構申請公募基金管理業務資格的具體管理辦法，由中國證監會另行規定。

　　2、業務規范。其他機構開展公募基金管理業務，應當與基金公司一樣，遵循公募基金管理業務規范。主要包括：建立科學合理、控制嚴密、運行高效的風險管理和內部監控體系，制定科學完善的風險管理和內部監控制度，保持經營運作合法、合規，保持內部監控健全、有效；建立健全由授權、研究、決策、執行和評估等環節構成的投資管理系統，公平對待其管理的不同基金財產和客戶資產。此外，還應當建立全面的防控內幕交易機制、投資管理人員管理制度、從業人員及其配偶和利害關系人進行證券投資的管理制度，建立健全信息技術系統、客戶服務標準、人力資源管理制度、財務管理制度、突發事件處理預案制度，在業務經營中應當堅持穩健經營理念，保持良好的財務狀況，按規定提取風險準備金，同時也可以根據自身發展戰略的需要，將基金的份額登記、核算、估值、信息技術系統開發維護、投資顧問等事項外包給基金服務機構。

　　3、日常監管。取得公募基金管理業務資格的其他機構，應當將機構基本信息報中國證監會備案，接受中國證監會的監管。具體監管方式主要有兩種，一為現場檢查，二為非現場檢查。非現場檢查主要以審閱其他機構報送材料的方式進行，包括年度報告、公募基金管理業務內部控制制度建設與實施情況的年度專項評估報告、監察稽核季度報告和年度報告等。此外，其他機構發生與公募基金管理業務相關的重大事項，應當在5日內向中國證監會和所在地中國證監會派出機構報告，包括公募基金管理部門的設置發生重大變更；該機構或其專門公募基金管理部門的名稱、辦公場所發生變更；該機構的法定代表人、經營管理主要負責人、合規負責人或專門公募基金管理部門的高級管理人員發生變更；該機構或其專門公募基金管理部門的高級管理人員受到刑事、行政處罰，或者被監管機構、司法機關調查；涉及公募基金管理業務的重大訴訟或者仲裁。

　　(六)法律責任

　　新修訂的《證券投資基金法》豐富了查封、凍結等執法手段和監管措施，增補了相關的法律責任。《管理人管理辦法》根據上述授權和要求，將《證券投資基金法》相關條款的適用予以進一步細化和明確。

　　基金管理人出現治理結構不健全、內部控制制度不完善、對子公司和分支機構管理松懈、報送材料存在虛假和誤導或者遺漏、與其他公募基金管理人進行損害基金份額持有人利益或者顯失公平的關聯交易、未按規定披露與其他公募基金管理人之間的關聯交易、股東及其實際控制人出現重大風險可能影響基金管理人治理或者持續經營等情形的，中國證監會可以依照《證券投資基金法》第二十五條的規定，采取相應的監管措施。

　　基金管理人的股東及實際控制人虛假出資或者抽逃出資，要求基金管理人利用基金財產為自己或者他人牟取利益，未依法經股東會或者董事會決議擅自干預基金管理人的基金經營活動，占有或者轉移基金管理人的資產，在證券承銷、證券投資等業務活動中，強令、指使、接受基金管理人為其提供配合，損害基金份額持有人和其他當事人的合法權益，未經股東(大)會、董事會決議任免基金管理人的董事、監事、高級管理人員，未經股東(大)會、董事會決議直接干預基金經營管理或者基金財產的投資運作，未按要求及時履行報告義務等情形的，中國證監會依照《證券投資基金法》第一百二十五條規定進行處罰。

　　基金管理人、基金管理人的股東及實際控制人，及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員違反《管理人管理辦法》有關規定，情節嚴重的，中國證監會可以對有關責任人員采取證券市場禁入的措施。

　　(七)明確基金公司上市的行業監管要求，進一步取消部分行政許可項目。

　　上市公司是行業經濟的龍頭和中堅力量，資產管理行業的很多優秀企業同時也是上市公司。經過多年的持續規范發展，基金公司的整體實力得到明顯提高，基本具備了上市的條件和基礎。基金公司發行上市，有助于基金公司增強資本實力、健全治理結構、提高服務能力，也有助于提升基金行業影響力，擴大證券市場行業覆蓋面。修訂后的《證券投資基金法》取消了對持股5%以下股東的行政審批，進一步掃清了基金公司上市的障礙，本次修訂也相應增加了基金公司上市的原則要求。

　　此外，在前期取消變更基金公司的名稱和住所、變更持股5%以下股東、變更公司章程一般條款、股東同比例增減注冊資本等行政許可項目的基礎上，本次修訂進一步取消基金公司設立分支機構、變更公司章程重要條款等行政許可項目，將相關事項由事前審批改為了事后報告。基金公司應當在相關事項發生5日內，向中國證監會和所在地派出機構報告。