杜濤

　　地方政府翹首期待的存量債務結果沒有公布，等來的卻是財政部一紙重新上報的通知。

　　上月底，政部預算司發出《關于開展地方政府存量債務初步清理甄別結果自查工作的通知》(下稱“通知”)，認為在上報存量債務時有一些地方存在債務數據錯報、虛報等問題，需要進一步核實。

　　通知要求，各地嚴格按照2013年政府性債務審計口徑和財預(2014)351號文件要求，對初步清理甄別結果組織開展自查。351號文，即《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》。

　　同時，通知還指出，各地重點要核查是否存在，將不應由政府償還的企事業單位債務調整為政府債務，將以后年度擬舉借的債務列為存量債務，以及多報合同金額、重復統計的做法。

　　中財—鵬元地方財政投融資研究所所長溫來成告訴經濟觀察報，自查就是財政部對地方超報債務做出的反應，“因為地方政府在債務甄別過程中，對直接償還責任的認定量還是比較大，比之前公布的直接債務數據增長了20%以上。”

　　投融資平臺債務分為兩類，一是直接債務，二是或有債務。多報直接債務的好處是，地方一直寄望于中央政府來解決和“兜底”這些債務。“這屬于中央政府和地方政府之間的一個博弈。地方政府有各方面的想法。原來審計時，地方對債務有一些隱匿，現在則是借機會看中央政府是不是允許把那些債務露出來。”財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚認為。

　　多報的好處

　　2014年10月底發布的財政部351號文明確，各地方政府須對2014年12月31日前尚未清償完畢的債務進行清理甄別。

　　當時財政部表示，此次清理甄別工作的目的是清理存量債務，甄別政府債務，為將政府債務分門別類納入全口徑預算管理奠定基礎。但從此次財政部印發的通知來看，去年底的這輪債務上報出現很多不合規現象，需要進一步規范。

　　“中國地方債務甄別比較復雜，同時也是各級地方政府、監管機構以及平臺公司相互博弈的過程。”中誠信國際政府與公共融資評級部總經理李燕表示。

　　這次甄別自查的重點是，核查是否存在將不應由政府償還的企事業單位債務調整為政府債務，將以后年度擬舉借的債務列為存量債務，多報合同金額，重復統計。

　　那么地方政府為什么要多報呢？“多報想著上面能夠救濟，補助一些，轉移支付。融資方面給些寬限，債務那么大，融資的寬限有多大還沒有個底。現在債務規模報多，未來若是政府自身承擔多了。償還不了，中央和省能夠負擔和補助一些。”華東某省的債務管理人員對經濟觀察報說。

　　此外，有些地方在當初上報存量債務的時候，將存量債務中的直接債務少報了一些，將或有債務多報了許多納入存量債務，在兩者之間尋找了一個平衡。

　　李燕說，從財政部此次下發的通知可以看出，監管機構對地方債務的認定態度相對謹慎，預計只有少數平臺債務最終會被認定成政府債務；而債務消化需要通過平臺轉型發展和借新還舊來解決。

　　“中國地方債務消化仍需一定的過渡期。”她說，在目前債務到期量大、流動性緊張的情況下，監管層仍會以疏導為主，以避免系統性風險爆發。

　　債務管理越來越嚴

　　從十八屆三中全會提出建立規范合理的央地政府債務管理及風險預警機制以來，國務院和財政部已經多次連續發文加強地方債務管理。

　　2014年9月發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》在賦予地方依法適度舉債權限的同時，也加強了對地方政府債務的監管，明確提出要把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，并抓緊將存量債務納入預算管理。

　　10月底，財政部引發351號文，正是為貫徹落實《意見》，做好地方政府存量債務納入預算管理清理甄別工作而制定的。

　　辦法要求，清理甄別工作由地方政府統一領導、財政部門具體牽頭、部門單位各負其責。地方各級政府要結合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展政府與社會資本合作(PPP)模式的項目，要大力推廣PPP模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目的。

　　對于存量政府性債務的甄別、處置是一個極其復雜和浩大的工程。“盡管351號文提出了可操作的路徑，但是由于這項工作不僅涉及到地方政府、地方政府融資平臺等債務人利益，同時還涉及到銀行、債券投資人等債權人的利益，會是一場多方博弈的過程。”中債資信首席分析師霍智輝認為。

　　而在地方來看，地方政府性債務的界限有些模糊，地方債限額管理卻是越來越嚴，因此地方政府更愿意把問題暴露得充分一些。趙全厚則認為，地方政府多報是想擴大債務基數，可以在未來發債時獲得較高的限額。

　　“財政部必須有一整套的技術來甄別，某個項目是否屬于政府性債務，是否要延續下來以后再借錢；還需要搞清楚，現在的債務在某個時點上資產多少、負債多少。不能只是看某個時點的流量指標。”中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇說。