鄭振源賀雪峰等詳解三中全會決定，稱農(nóng)地確權(quán)中存在所有權(quán)主體缺位“大問題”

　　明晰農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，合理分配土地增值收益，土地改革立法先行……隨著中共十八屆三中全會決定(《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，下稱《決定》)的發(fā)布，農(nóng)村土地制度改革的方向和內(nèi)容越發(fā)清晰。

　　大方向已定，那么，接下來該如何走好每一步？為此，早報記者近日采訪了多位權(quán)威專家，詳解農(nóng)村土地改革中可能的利益格局調(diào)整，以及新型土地制度的構(gòu)建之道。

　　農(nóng)村經(jīng)營性用地入市 　解決歷史問題，影響不大

　　農(nóng)村集體土地入市一直是土地改革中呼聲較高的內(nèi)容，《決定》對此有了較為明確的表述。

　　《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

　　對此，中國老年科技工作者協(xié)會國土資源分會土地與環(huán)境專業(yè)委員會主任鄭振源(編注：原國家土地管理局規(guī)劃司副司長)認為，從《決定》表述看，僅是允許農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地這部分存量用地入市，增量用地是否可以同等入市，《決定》留了一個很大的疑問。

　　據(jù)華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰介紹，農(nóng)村的建設用地大概有三種，一種是工商業(yè)用地，也就是經(jīng)營性用地，目前主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。一種是公益性、公共性用地，如村辦公室，道路用地等。還有就是農(nóng)民的宅基地。三種建設用地中，數(shù)量最多的是宅基地，數(shù)量最少的是農(nóng)村經(jīng)營性建設用地。

　　“農(nóng)民集體土地所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四種權(quán)能，按照所有權(quán)權(quán)能，農(nóng)民集體有權(quán)利自己決定改變土地的用途。但實際上，目前集體土地所有者并不可以隨意變更土地用途。”鄭振源認為，增量土地能否入市不解決，將來農(nóng)村土地交易仍會面臨一些實際問題。

　　不過，賀雪峰認為，《決定》允許農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市主要就是為解決歷史遺留問題。

　　他舉例說，深圳在建立特區(qū)時，為吸引外資，鼓勵農(nóng)民在自己耕地上建廠房和房屋出租，為大量資金到來提供承接的地方。大量耕地非農(nóng)使用，成了經(jīng)營性建設用地。

　　“土地管理法出臺前，及土地管理法出臺后執(zhí)行不嚴格 ，一些地區(qū)出現(xiàn)大量農(nóng)村土地直接轉(zhuǎn)化為建設用地的現(xiàn)象，但其性質(zhì)又沒變，并不是國有土地。”賀雪峰認為，《決定》允許入市的正是這部分農(nóng)地，其數(shù)量大概有1000多畝，最多不超過3000畝。

　　“一些地方已在進行農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市的試點，總體來說，這塊農(nóng)村土地數(shù)量不太大，它的開放對市場影響可能不大。”賀雪峰說。

　　宅基地抵押轉(zhuǎn)讓 須慎重，防農(nóng)民失所

　　《決定》中涉及土地改革突破最大的則是允許農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。

　　對此，賀雪峰指出，這里需要注意到中央“慎重穩(wěn)妥推進”的表態(tài)，因為在中國目前的這個階段，把大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市會產(chǎn)生怎樣的后果，領導層心里沒有底。

　　中國社會科學院學部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所研究員張曉山也表示，宅基地問題涉及未來發(fā)展，也涉及過去遺留問題，如小產(chǎn)權(quán)房，這塊需要相應的政策出臺，不能一下放開。

　　“我們國家形成了一個農(nóng)民既可以進城，又可以返鄉(xiāng)，多次在城鄉(xiāng)之間往返的機制，給了農(nóng)民選擇權(quán)。”賀雪峰稱，宅基地轉(zhuǎn)讓如果一下放開，等于改變了目前農(nóng)民進城的方式。這種方式下，如果農(nóng)民進城失敗，就回不到農(nóng)村。

　　確權(quán)登記 “集體所有”需全面改革

　　不論是建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，允許宅基地試點抵押、擔保、換讓，還是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，首先需要確認清楚農(nóng)民所擁有的權(quán)利。2013年中央一號文件要求全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。

　　不過目前，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證還存在一些問題，如衛(wèi)片拍攝面積和承包合同上的面積不同，宅基地面積普遍超出標準面積，承包地塊、合同、證書沒有落實到戶等。

　　鄭振源指出，所有權(quán)主體缺位是發(fā)證中的一個大問題，由于人民公社等歷史遺留問題，導致一些土地權(quán)屬無法認定，登記簿上權(quán)屬一欄只能填寫“農(nóng)民集體”。

　　“這為以后集體土地入市留下了問題，因為只有所有權(quán)主體才有權(quán)決定土地能否出售。” 鄭振源說。

　　張曉山亦指出，“集體所有”在產(chǎn)權(quán)上有許多不清晰的地方，“集體所有”落實到哪一個層級的集體不清楚，“集體所有”由誰來代表集體行使所有權(quán)的各項權(quán)能也不清楚。

　　張曉山建議，應通過土地確權(quán)、明晰集體的層級、集體成員資格的界定等全方位的產(chǎn)權(quán)制度改革，使集體經(jīng)濟組織成員能摸清和掌握自己所在集體的全部家底，使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地的用益物權(quán)及集體資產(chǎn)的收益權(quán)更加落實。

　　土改背后 　應盡快修改法律法規(guī)

　　土地改革要想走好每一步，還需法律和制度的保駕護航。

　　國土資源部法律中心主任孫英輝此前對新華社記者就表示，無論“農(nóng)地入市”、“小產(chǎn)權(quán)房”破題還是征地制度改革，都已不是“要不要”的問題，而是如何通過推進城鄉(xiāng)要素平等交換，付諸城鄉(xiāng)平等、公平正義的法治建設來實現(xiàn)。

　　孫英輝透露，在堅持嚴格的用途管制、最嚴格的耕地保護制度前提下，不動產(chǎn)登記條例、集體土地征收補償安置條例、土地利用規(guī)劃條例、確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定等都將加快出臺、完善。

　　此外，轉(zhuǎn)變政府職能尤為關鍵。

　　張曉山建議，政府應發(fā)揮好職能，通過稅收形式調(diào)節(jié)收入分配，使一部分土地增值收益用于廣大農(nóng)村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展，讓那些為全國提供糧食安全、但土地沒有開發(fā)價值的廣大農(nóng)區(qū)也能得到發(fā)展。