大部制改革四年“瓶頸”顯現

　　大部制改革四年，五大部門依然在艱難磨合當中，在或進或退的步伐中，公眾試圖看清這個“摸著石頭過河”的行政架構的未來

　　文｜《小康》特約記者 張蕾 北京報道

　　沒有人懷疑2008年中央政府行政改革的決心。但時隔四年，在媒體和公眾一片贊譽停歇之后，中央五大部門依然在艱難磨合當中，而地方大部制改革中涌現的諸多典型也不斷被“挑出毛病”。

　　這場自上而下的行政體制改革，依然奔走在雜草叢生的路上。從或進或退的步伐中，公眾試圖看清這個“摸著石頭過河”的行政架構的未來。

　　“大部”的小問題

　　7月21日，首都北京。暴雨下的工信部工地上工人四散而去，繁忙變為沉寂�；蛟S從工信部門前經過的行人都沒有意識到，不久之后，西長安街13號的工信部，一座標志性建筑將拔地而起，與西單圖書大廈遙相呼應。

　　2008年工信部成立伊始，沒人會懷疑李毅中執行中央決策的能力。但當2010年卸任時，李毅中卻有深深的遺憾，改革“仍然在艱難地爬坡”，并且希望繼任者，“決不能半途而廢”。  

　　這或許是工信部大部制改革現狀另一角度的注腳。

　　中國社會科學院研究生院院長董禮勝對于工信部改革頗有感觸。2011年，他曾去工信部同諸多內部人士座談，以期獲得大部制改革進展中的問題，“談及大部制改革后的現狀，有些人表示，難以發揮應有的職能�！�

　　他解釋說，一個明顯的表現就是，雖然是一個大部，但是在部內，各個部門還是分著的。一個顯而易見的例子是，各個省市的工業部門和信息化部門表面上合在一起，內部則各自獨立。

　　“大部制，現在變成了簡單的部門之間的合并，這解決不了根本問題。設立大部制，就是為了提高政府效率，這種現狀有違當初設立大部制時的初衷�！倍�禮勝說。

　　2008年，和工信部一并成立的還有另外4個大部：交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。

　　這些超級大部的成立，被解讀為政府力圖改變以往“政出多門，辦事效率低下”的問題，以建立服務型政府。

　　事實上，早在工信部成立之初，就有人表示了擔憂：裝備制造產業要發展，“多頭管”或“無人管”的傳統工業要統管，三網融合要推動……在這些“雜務”之上，如何運用政策之手，將大工業與信息產業融為一體？

　　彼時，如何協調原有各部委職能，仍然少有專家提出可操作的細節方案。北京大學政府管理學院教授周志忍接受《小康》記者采訪時表示，這正是目前中國諸多改革的弊端，“很多情況下改革只是一個理念，沒有提出具體的目標，沒有具體的操作，同時也缺乏系統性。”

　　“部門之間的機構人員合并和裁撤，不是改革的目的，重點在于，合并后部門職能的整合和機構人員的合理配置，從而發揮一加一大于二的功效。但是這些方面，顯然還有很多工作要做�！倍�禮勝頗有感觸。

　　工信部接任者苗圩也表態，繼續推進大部制改革，新一輪大部制改革的調研工作正悄然展開。

　　協調欠缺機制

　　“先天不足”讓工信部這個超級大部在某些職能上出現了有職無權的尷尬。

　　在座談中，董禮勝獲知，雖然工信部具有行業管理職能，但是投資審批、發展規劃、行業標準制定、財政資金投入都在其他部門，當國務院要求對相關行業進行宏觀調控或限產壓價時，工信部缺乏必要的手段和政策工具。

　　行政改革本質上就是一種權力的重新分配。但大部制改革后，一些事務卻時常因為部門權力問題而意見難以統一。

　　同樣在2008年成立的國家能源局，以副部的級別，協調中石油、中石化、國家電網等一眾副部級國企巨頭。而真正涉及各種能源管理的職能，仍然分散在國家發改委、商務部、國土資源部、電監會、安監總局等多個部門。

　　這種權力配置的弊端，隨著改革進程顯露出來。2010年上半年，國家電網擬收購兩家電廠，因為不符合“主輔分離”原則，遭到國家能源局的反對。但出人意料的是，這次收購先后獲得國資委和發展改革委的批準。

　　“協調機制的缺乏，不可避免產生各自為政的現象。”董禮勝說。

　　此外，建設部更名為住房和城鄉建設部之后，變化也不明顯。有學者表示，給住建部增加住房城鄉統籌這部分職能，初衷是好的，不過關鍵在于要獲得配套制度的支持。而其他幾個大部，人力資源和社會保障部，尚未劃入社會救濟、住房保障等“大社保”職能。醫療改革方案仍需十余個部門聯合出臺……

　　交通運輸部沒有囊括鐵路系統，除此之外，針對“建設現代化綜合交通運輸體系”，國家發改委、交通運輸部和鐵道部三方規劃各有所想。對綜合交通運輸體系“幾橫幾縱”的定義也不一致。

　　“各部門自成體系，如果只是物理層面的簡單拼接，可能反而導致低效率運轉�！倍�禮勝認為，大部制改革尚存在著較大的調整和改進空間。

　　地方改革反彈

　　地方大部制改革隨著中央部門大部制的調整而開始。

　　2008年10月，上海的大部制改革方案被正式批復，地方大部制改革由此拉開帷幕，改革以湖北隨州、廣東順德、四川成都等地較為典型。記者觀察發現，除隨州在2000年探索精簡編制外，其余地方的改革，均未見人員裁減。

　　而這也是地方大部制改革的一個特點。

　　成都的做法是人隨職能走，通過考核逐步消化；處級干部按照核定的職數，通過考核競爭上崗；局級干部年齡大的保留待遇退居二線，或調整充實到其他部門，納入調整和分流的1100多人實現了平穩過渡�！皼]有人因這次改革而離開公務員隊伍”。順德亦然。

　　基于不同地區政經現狀的差異，各地都在尋找自己的方式�！案鞯貐⒄罩醒刖�神，可以根據自身的條件，因地制宜，靈活性比較大�！币晃恢醒霗C構編制委員會辦公室人士說。

　　而如此帶來的未知結果是，改革一旦受阻，極易走上回頭路。正如對待被公眾熱議的順德大部制改革，佛山市委書記李貽偉所說，要大膽改大膽試，不對就改回來。

　　據董禮勝了解，許多地方改革并無省級政府的參與，造成上下體制在中間環節“斷鏈”。許多部門雖然整合，但對上或者對外，還是保留原來部門和牌子�！耙粋�很現實的問題，比如，上級撥付的經費，我們這個部門沒有了，就領不到了�！�

　　“大部”向前要建立協商機制

　　“大文化、大農業等等，以后肯定是這個方向�！倍�禮勝認為大部制改革方向不存在問題，但他也表示，如果按照現有的模式，依然無法擺脫機構臃腫的怪圈。

　　“按照職能來分，或許是破解大部制改革瓶頸的方式之一�！倍�禮勝建議，比如以工業和信息化部為例，現在有24個內設機構。如果按照基本職能設立，除去辦公廳、財務司這類綜合性部門之外，再設立政策法規、計劃規劃、經濟分析、調查信息、決策咨詢等司局或者委員會即可。這樣，可以改變部委在經歷了前五次行政改革后，普遍‘借人’的問題，強化了執行功能以及力度�！�

　　事實上，地方與中央推行的“大部制”改革，背后是相同的邏輯——取代各自分割的小部委制，把權力統一。但被集中起來的權力，又存在監督問題——盡管“大部制”改革中提倡“三權分立”——決策權、執行權和監督權的分立，但即便監督機構分離出去之后，也仍然是內部監督。而目前除了現有紀檢、司法等監督方式外，尚無新方式。

　　對此，北京大學政府管理學院教授周志忍表示，這不是問題的關鍵，大部制會對強化監督和權力制約帶來挑戰，職能集中必然伴隨著權力集中�！皼Q策、執行、監督不論怎樣分離，都繞不過部長負有全面責任和權力這一“天花板”。強化監督和權力制約，不能押寶于大部制，功夫應在部門之外，不僅是政府專門監督機構，更重要的是權力機關、人民大眾和社會輿論的監督�！�

　　一個頻繁出現在媒體上的大部制概念為，在政府的部門設置中，將那些職能相近的部門、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

　　周志忍認為，部門再大也得有邊界，超越這一邊界，職責交叉就是必然的，矛盾和扯皮也不可避免，而大部制本身解決交叉問題，扯皮問題的作用有限，“比如房地產問題、涉及到國土資源部、發改委、銀行等。要解決這個問題，則要探討有效的“部門間的協調配合機制。”

　　“如果大部制改革忽視部門間的協調配合機制，不能不說是一個遺憾。”周志忍說。