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　　(一)總體戰略目標的定位

　　當前及今后一個時期是建立社會主義市場經濟體制的關鍵時期，也是推進中國工業化現代化進程的重要時期。為此，財政改革發展的任務十分艱巨，其總體戰略目標是：深化財政改革，完善財政政策，建立穩固、平衡、強大的國家財政。

　　為什么要建立穩定、平衡、強大的國家財政？從根本上說，這是從我國國民經濟形勢和未來的宏觀全局出發作出的一個重要判斷。我國正處于經濟轉軌過程中，從當前和今后中長期看，經濟改革和發展面臨新的任務，這對國家財政都會帶來新的要求和支出壓力。(1)經濟結構調整是今后一個時期國家宏觀調控的重點，但國家如何籌措資金強化基礎產業、基礎設施及其關系國民經濟全局的支柱產業是一個新問題，這一問題能否得到有效解決，將關系到國家的產業政策能否得到切實有效的貫徹執行，關系到未來我國的產業升級和國民經濟的長遠發展后勁。(2)我國已經確定了“科教興國”的發展戰略，這就客觀上要求國家財政進一步強化科技教育投入的力度。(3)社會保障在市場經濟轉軌以及經濟改革中具有十分重要的作用，同時對國家財政支出也是一個潛在的負擔。(4)當前我國的國有經濟改革已進入“攻堅”階段，國有經濟改革和發展面臨一系列新的問題需要解決，如減人增效問題、技術改造問題、資本金注入問題等等，這都需要國家財政從政策上和財力上給予支持。(5)從財政自身看，當前面臨的一個突出問題是財政“緊運行”的矛盾沒有根本改觀，赤字和債務增加很快，今后財政的還本付息無疑會進一步加重。總之，面對上述問題和宏觀調控的任務要求，財政已經不能回避，也不是挺一挺就可以過去的。因此，必須從宏觀全局和實現政府職能的需要出發，采取有效措施，改變財政的弱勢地位，使國家財政發展建立在穩固、平衡、強大的基礎之上。

　　此外，還需看到，建立一個強大的財政是對國際財政發展經驗的有益借鑒。各國從本世紀初到現在，財政發展大體經歷了三個階段：第一階段是1900-1930年，這一時期財政實力不強，財政收入占GDP的比重大約為10％-15％：第二階段是1931-1950年，這一時期的一個顯明特征是政府對經濟的干預力度增強、財政活動范圍拓寬，財政收入比重已上升到25％左右；第三階段是從五十年代到七十年代末期，隨著經濟發展和社會福利政策的廣泛實施，美國財政收入比重進一步上升到35％左右。只是從八十年代開始美國財政收入比重大體穩定下來了，沒有大的變動。從過去長時期看，西方其它工業化國家乃至不少發展中國家，財政發展都普遍經歷了一個實力不斷增強、財政不斷走向強大的過程。這是現代市場經濟發展的一個客觀規律。

　　(二)總體戰略目標的內涵和要求

　　以上側重分析了為什么要將建立穩固、平衡、強大的國家財政確定為財政改革發展的總體戰略目標，現具體分析一下這一戰略目標的內涵和要求，主要包括下述三方面內容：

　　第一，提高財政收入的兩個比重。財政兩個比重是國家宏觀調控的重要數量比例關系，是實現國家職能、促進社會經濟協調發展的重要財力保障。在市場經濟下，宏觀調控主要依靠兩個手段，一是財政政策，一是貨幣政策。貨幣政策的優勢在于總量調控，財政政策的強項是解決結構問題。當前和今后中長期結構調整已經成為中國經濟發展面臨的主要任務，這就需要進一步充分發揮財政調控經濟的作用，將財政收入占GDP的比重及其中央財政收入占全國財政收入的比重提高到一個合理水平，從而增強國家宏觀調控的能力。說到底，國家調控和中央權威需要建立在必要的財力基礎上，雄厚的財政實力是一個國家強大、穩定、安全的重要體現和有力保證。財力水平長期低下，財政收入比重上不去，建立一個強大的財政就是一句空話，中央宏觀調控也會大打折扣。

　　第二，從長期趨勢看，財政赤字和國家債務的規模不能太大。赤字和債務不僅可彌補中央財力的不足，而且是政府財政調控經濟的必要手段。財政調控經濟一靠稅收政策，二靠支出政策，三靠赤字、債務政策。但是，赤字和債務的規模不能太大，太大了有風險。赤字和債務規模的確定一要考慮經濟發展的需要，考慮宏觀調控的需要，二要考慮財政可持續發展，考慮財政風險。1998年以來的積極財政政策，實質就是擴大赤字，擴大債務，用擴大基礎產業、基礎設施的投資拉動經濟增長，效果非常好。我國今后幾年很可能繼續實施積極的財政政策，但時間也不能長。強大的財政是建立在穩定、平衡的財政基礎上的，主要靠稅收，而不是大量依靠赤字和舉債。

　　第三，應該有一個防范財政風險的制度、體制和辦法。當前不但應注意到國家財政風險，而且銀行也有風險。主要表現在：銀行不良貸款比例高，非銀行金融機構很多資不抵債，最為緊迫的是農村合作基金會的非法集資數額巨大。銀行風險與財政風險的聯系緊密，因為銀行發生支付風險，老百姓要找政府，而政府只有找財政。因此，建立強大的財政，保證國家的經濟安全，一方面要確保經濟發展，另一方面要注意安全，防范風險。

　　中長期財政政策取向

　　建立穩固、平衡、強大的國家財政是一項長期的戰略性任務。那么，如何實現這一目標呢？從當前和今后中長期考慮，需要采取以下幾項政策措施：

　　(一)運用好財政政策，支持經濟發展

　　財政和經濟的關系非常密切，財政的基礎是經濟，沒有經濟的發展，財政就成了無源之水。因此，研究財政發展思路，最重要的是需要考慮如何運用好財政政策，推動經濟發展，這是解決財政問題的根本途徑。

　　財政政策要作為反周期的手段，促進經濟增長。即在經濟高速增長的時候，實行緊縮的財政政策，以抑制需求，防治通貨膨脹；在經濟增長低迷的時候，實行擴張性的財政政策，以擴大需求，防治通貨緊縮。這是市場經濟國家相機抉擇運用財政政策的一般做法和理論概括。近幾年我國實行積極的財政政策，其實質就是需求不足狀態下促進經濟增長的一次成功實踐。近期我國經濟增長仍然面臨通貨緊縮趨勢的困擾。因此，繼續實行積極的財政政策仍然是必要的，從中長期考慮，根據宏觀經濟趨勢再相應決定積極財政政策的持續性問題。

　　推進結構調整是財政政策面臨的一項重要任務。要加強對農業的支持力度，重點用于農業基礎設施、農業產業化、農業綜合開發等方面，以增強農業發展后勁，促進農業穩定健康發展。要積極支持科技進步和創新，一方面切實加強基礎科研，另一方面支持高新技術產業發展，從而使科技發展真正成為我國經濟發展的強大動力。此外，國家己制定了西部大開發的發展戰略，這不僅是關系到縮小地方發展差距的重大問題，而且是關系到中國未來拉動經濟增長的一個宏觀問題。為此，國家財政政策要積極配合西部大開發戰略，不僅在國債資金分配上，而且在轉移支付制度方面，都要向西部地區傾斜。

　　要積極推進國有經濟改革和發展。國有經濟是我國國民經濟的主導力量，也是振興國家財政的重要基礎。因此，財政作為國家綜合經濟管理部門，需要努力創造條件，制訂相關政策，積極推進國有經濟改革和發展。對于企業組織結構的調整和重組，在財稅政策和財務制度方面要給予積極支持，促進規范化的產權流動和資本結構優化。對于國有企業的產權轉讓收入，財政部門要會同有關部門統籌管理，重點用于符合產業政策、有經濟效益的企業中，以盤活國有資產存量，改善國有資產經營，維護國家資本權益。另外，隨著國有經濟改革步伐的加快，企業職工養老、失業問題日漸突出，如何建立一個較為完備的社會保障體系已成為當務之急。財政部門要通過建立社會保障預算、強化社會保障資金管理、建立城市個人最低收入保障制度等途徑，推動整個社會保障改革進程，這對于促進國有經濟改革無疑具有重要作用。還有一點，財政要根據當前所有制結構、產業結構和財力分配格局的變化，拓寬理財思路，調整有關財稅政策，逐步提高非國有經濟及第三產業的財政貢獻率，這一方面有利于開辟國家財源，增加財政收入，另一方面也有利于為國有經濟與非國有經濟創造一個公平競爭的外部環境。

　　(二)進一步改革和完善稅制

　　1994年出臺的稅制改革是一次重大的稅制結構調整，在規范稅制、公平稅負方面邁出了重要一步。但按照市場經濟的要求，稅制本身還需要作一些調整和改革，其著力點是強化稅收的組織收入和調控經濟的功能。一是完善流轉稅體系。要深化增值稅的改革，其改革方向是由生產型增值稅改為消費型增值稅，使企業購置設備投資能夠予以抵免，以減輕企業稅負，擴大企業投資。同時，要擴大增值稅的征收范圍，可考慮將第三產業的交通運輸、郵電通訊、建筑業等行業由征收營業稅改為征收增值稅，以解決目前這些行業稅負偏低的突出矛盾，亦可以適當增加財政收入。二是強化國家來自個人方面的稅收。隨著國民收入分配格局的變化和居民收入的增長，個人所得稅會日益成為一個很有發展前途的稅種。當前最緊迫的是需要修改個人所得稅法，建立覆蓋個人全部收入的、源泉代繳與自行申報、分類與綜合相結合的個人所得稅制度。同時要適時開征遺產稅和贈與稅、財產稅等，以調節富裕階層過高的收入。三是從資源合理配置及國際慣例的角度講，統一內外資企業所得稅勢在必行，包括稅率的統一、稅基的統一、稅收減免政策的統一等。今后對企業所得稅政策的優惠應主要體現在產業政策方面，對國家急需發展的產業可酌情給予所得稅優惠，對一般加工工業，屬于控制發展范圍，則不應優惠。四是深化地方稅改革，完善地方稅體系，合理配置地方稅稅權，這也是我國今后中長期稅制改革面臨的一項重要任務。

　　(三)在規范政府分配行為方面邁出大的改革步伐

　　國外政府分配行為有一個顯明特征，這就是歷來以財政稅收分配為主，收費分配為輔，而且將政府收費納入政府統一的預算管理。而我國特別是在地方一級，收費項目和收費規模日益膨脹，并游離于財政預算管理之外，這從本質上講是不符合市場經濟要求的一種非規范分配行為。鑒于目前的狀況，現在當務之急是需要切實認真貫徹和執行中央有關政策精神，對各級政府的各行政管理部門的各種收費以及設立的各項基金，進行全面的清理整頓，不合理的堅決取消，有必要保留的則統一納入各級政府的預算，實行收支兩條線，由財政部門統一管理，取消部門自收自支的不合理做法。此外，從中長期考慮，在市場經濟條件下，稅收是國家參與國民收入分配的主要手段，國家與企業、個人的分配關系應主要通過稅收的形式反映出來，出此出發，需要研究確立政府部門的某些收費收入要逐步過渡到納入征稅范圍的新思路。今后結合稅制改革，可考慮將養路費、排污費、教育費附加、市政建設方面的收費以及對農民的各種統籌提留費用等，納入征稅。

　　(四)完善和健全分稅制財政體制

　　我國1994年出臺的分稅制新體制，其改革方向是正確的，在規范政府間財政分配關系方面，也已取得了明顯的成效。下一步改革主要是完善和健全這一體制，側重解決兩方面問題：一是逐步建立規范的政府間轉移支付制度。目前我國中央對地方的轉移支付基本上建立在基數法分配基礎上，不利于有效地調節地區間財力分配不公和公共服務水平的差距。另外，專項補助透明度不高，存在很大的隨意性。轉移支付制度創新的基本政策取向是規范化、科學化，同時需要遵循先易后難、逐步推進的步驟。近中期要不斷加大中央轉移支付的增量分配力度，重點向西部民族地區和其它一落后省份傾斜，以緩解這些地區財力緊張的突出矛盾。從長期考慮，要打破既得利益格局，將轉移支付的增量分配和存量分配統籌考慮，在全國普遍實行規范的新辦法。也就是通過測算地方的財政收入能力，按一定的科學標準確定地方的支出水平，從而據此確定中央對地方的轉移支付數額，這對于進一步規范中央與地方的關系，調節地區間的公共服務水平，無疑會發揮重要作用。二是現行中央、地方之間某些稅種劃分辦法不盡合理，需要改進。企業所得稅政策性強，宏觀調控作用大，隨著經濟的發展，其收入也將逐步大幅度上升，現在仍保留了按行政隸屬關系劃分的做法，這與建立統一市場經濟、實行政企分開的要求是不相符的。建議將這一稅種改為中央與地方共享稅，這既可以較好地發揮它應有的宏觀調控作用，又會受到地方政府的關心和重視。

　　(五)深化支出改革，強化支出管理

　　財政支出管理制度改革是我國下一步財政改革的一個重點，是構建我國公共財政框架需要解決的關鍵問題。其主要內容包括：一是著力推進公共支出預算管理的制度創新。要實行部門預算，提高預算的透明度；要實行綜合預算，提高預算的完整性；要實行零基預算，提高預算的準確性；要實行國庫單一賬戶制度，提高財政資金使用效率。二是進一步完善政府采購制度。政府采購應最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優、公正；政府采購范圍要拓寬，包括使用國家財政資金購買、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務；要切實搞好政府的采購招標工作，注重把競爭機制引入招標中；財政作為社會綜合的經濟管理部門，應在政府采購中發揮主導作用。三是隨著市場經濟發展和政府職能的轉變，財政支出結構需要調整和優化。財政要著力強化那些代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支，但傳統的“由國家包下來”的方式也需要改變；財政投資要逐步退出一般競爭性投資項目，集中財力支持國家的基礎設施、基礎產業及高新技術產業，以充分發揮財政政策在調整經濟結構中的重要作用。(蘇明)

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