國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文做客新浪財經《改革論道》高端對話欄目。

　　新浪財經訊 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文做客新浪財經《改革論道》高端對話欄目時指出，地方割據導致了現在霧霾很難以得到根本防治。如果下級政府與中央政府陰奉陽違，表面上節能減排，實際上沒有大的動作。在環境保護上，應該黨政同責。

　　霧霾到底是怎么形成的？

　　新浪財經：您認為造成當前霧霾天氣的主要原因是什么？

　　常紀文：北京的霧霾，包括京津冀地區的霧霾原因很復雜。前幾年都說是煤引起的污染，天氣比較干燥，燃煤產生的煙塵，加上汽車尾氣產生的煙塵。但是今年10月8號，7號、8號國慶假期還沒結束，然后霧霾就開始形成了，這次的霧霾跟原來干的煤塵的霧有一定的區別。10月7號、8號天氣是比較潮濕的，也就是說無論是干燥的天氣，還是比較濕潤的天氣，北京都容易形成霧霾，而且今年北京市的霧霾來的特別早，比往年都要早一些。所以，引起了社會的一些擔心，甚至一些老年人的恐慌。

　　關于霧霾的成因，現在爭論特別多，中科院、北京市環保局、中國環科院，還有其他的一些科研機構觀點都不一致，這就和霧霾的復雜性有很大的關系，我個人認為，沒有一個觀點是值得信服的。霧霾形成的主要物質還是比較清晰的，應該有煤燃燒的粉塵，有汽車尾氣的排放，還有家庭做飯、鍋爐取暖等社會性的排放。

　　不要小看家庭做飯，還有鍋爐取暖這一類的排放。試想一下，在北京這么大的區域里，遍地都是樓房，有的甚至高幾十層，每一棟樓有多少個小煙囪抽油煙機？家庭做飯產生的一些污染氣體在高度密集性的情況下產生了。

　　在10月7號北京地區的工業排放應該說也不是很多的，但是因為10月7號進城的汽車比較多，市民都回來了，這個時候汽車的尾氣產生了很重要的作用。但是，毋庸置疑的是現在人員過于密集，是北京市造成霧霾一個主要的原因。

　　另外，這一次的霧霾的形成和河北省也是有關系的。北京節能減排做的再好，而河北省的工業結構主要以重污染為主，整個是壓過來的一個空間。所以，北京市要單獨的節能減排是有難處的。

　　現在京津冀三地的節能減排，包括前幾年，雖然河北省采取了節能減排的措施，但力度還是不夠。當然，搞節能減排也不能搞環保大躍進，不能脫離中國的國情搞節能減排防止霧霾。防止霧霾要有緊迫感，但是有一點，如果一下子把經濟整死了，我認為這也是不可取的。

　　河北省現在經濟壓力比較大，有一個現象可以看得出來他們在節能減排方面比北京和天津條件差。現在環保法還沒實施，北京市，天津市已經大幅度提高了排污收費標準，低的8倍，高的有十幾倍，甚至二十倍。河北省到目前為止沒有提高排污收費的標準，因為現在的排污收費標準有一個特點，就是違法成本低，守法成本高。也就是說，違法更占便宜，你罰款，但是比我交排污費要低得多。

　　所以，北京和天津就提高了排污收費的標準，改變了這一現象，建立了守法成本低，違法成本高的機制。但是，河北省仍然實行很低的排污收費標準，這對于河北省節能減排是不利的。

　　我聽了河北省的某一位領導講，說河北省如果提高排污收費標準，很多企業會關門。我認為，可以適當的提高河北省排污收費標準。京津冀地區可以統一環境質量標準，甚至污染物排放標準。在京津冀大的范圍內，應該統一排污，統一一個污染物排放總量，然后統一的質量標準，統一的濃度標準，這樣逼迫河北省節能減排，效果就會好一點。

　　北京不能再膨脹否則霧霾更嚴重

　　新浪財經：您剛才分析了一系列的原因，您認為有自然原因和人為原因，是人為原因占的更多？

　　常紀文：應該是人為原因占主要。試想一下，在五十年前，三十年前，甚至十年前，北京市的霧霾大不大？那個時候自然條件和現在也差不多，為什么霧霾現在越來越嚴重呢？主要的原因還是人為的，也就是工業排放，汽車數量的大膨脹，以及眾多的人向北京聚集，攤大餅式的發展，這個是造成霧霾的主要原因。

　　我認為，根本的原因是北京過度的膨脹攤大餅，使這個地方環境污染已經超過了環境容量。北京不能再膨脹再攤大餅，這樣對霧霾的治理是效果是不會太大的。

　　新浪財經：按照您歸納這種人為的因素，同樣上海、廣州，中國還有很多大城市，為什么不會像京津冀地區這么嚴重呢？是因為靠海的自然原因嗎？

　　常紀文：上海、廣州跟北京有一個不同的地方，就是北京的北方是被很多山給擋住了。特別是刮北風的時候，加上現在北京市過度膨脹，樓房眾多，整個風道被改變了。城市里的風，即使是微風的時候也難以吹散整個霧霾。而上海和廣州自然條件好得多，周圍是開闊地帶，有海風可以幫忙。

　　當然，并不意味著上海和廣州就沒有霧霾形成的條件，在前幾年也形成過霧霾。只是說北京這個地形更容易形成霧霾，加上北京聚集著這么多人口，所以，霧霾包括嚴重程度要超過其他的地方。我認為，北京的霧霾是北京城市病的綜合的反映。

　　提高排污費標準阻力非常大

　　新浪財經：您剛才提到排污費，也建議京津冀一體化，可以統一排污費的標準。但是有一個問題，您剛才說河北省的排污費標準過低，所以，企業不會選擇。您認為導致現在排污費較低的原因是什么？

　　常紀文：中國的排污費過低已經有三十多年的歷史了。改革開放以來，很多企業是國有企業，征收的排污費從國家的一個口袋到另外一個口袋，那個時候排污費就很低。加上各個地方經濟增長的需要，在立法的時候，排污費提高遇到了各種各樣的阻力。因為，發展是第一位的或者說發展是硬道理。所以，在提高征收排污費的標準的時候，阻力會非常大。

　　為什么現在北京和天津大幅度提高排污收費的標準呢？因為明年1月1號實施的環保法在排污費的征收標準方面，在違法成本方面做出了巨大的創新。北京和天津先環境法的實施于一步，提高了排污收費的標準。當然，對于落后地區河北省，如果大幅度提高排污收費的標準，肯定會不利于經濟的增長。這就涉及到京津冀一體化的另外一個問題，北京和天津有能力去適應比較高的排污收費標準，河北省目前能力就稍微差一點。

　　京津冀要解決大氣霧霾問題，解決其他的環境問題，就必須解決河北的節能減排問題。河北的節能減排問題怎么解決呢？我認為，需要建立另外一個機制。意思就是說北京搞的再好，河北不動，北京的節能減排努力也不會太有成效。建議京津冀結成聯盟，采集一系列新的機制，比如河北節能減排，北京拿一定的資金補貼給河北。北京市說這幾年要投入7600億治理霧霾，我建議北京市拿出三到四千億出來給河北節能減排，進行技術改造，甚至進行一些技術引進，這樣有利于河北的節能減排，北京最終是受益者。如果河北省得到資助，可以淘汰一些落后的企業，發展一些低污染低能耗的企業，則有利于整個京津冀地區大氣污染的防治。

　　區域霧霾防治多停留在口頭上

　　新浪財經：如果區域之間沒有京津冀一體化，則很難協調北京的資源。為什么河北不能在自己的本省做一些工作，比如用好財政補貼或者稅收優惠政策，拿這一部分資金降低排放，您覺得可以嗎？

　　常紀文：河北經濟落后，讓他們拿出更多的資金來治理污染不太可能。而北京和天津，包括中央財政，應該給予河北省大力的支持。據我所知，河北省今年到達的大氣污染治理資金好像有二十多億，聽說不到三十億，這個數據不太準確。但是，河北省得到的水污染治理資金比大氣防治多十個億。也就是說，我們的區域大氣污染防治，現在更多的是停留在口頭上。沒錢你能干什么事情。

　　上次開會的時候，河北省環保廳的同志就告訴我，治水的資金比大氣污染資金多十億，當然水的三十多億并不意味著它的錢很充足，這意味著大氣污染在實際的行動方面不太受重視。我們要京津冀一體化，京津冀地區的大氣質量必須給予更大的支持，北京、天津應該主動去給錢。但是，北京和天津也有擔憂，我把錢給你了，你胡亂花怎么辦？所以，京津冀一體化，缺乏實質性協商的步驟，一些程序性的表面上的步驟還比較多。但是，我希望制度和機制的建設往縱深化方向發展，使制度和機制發揮切切實實的作用。

新浪財經：如果用單雙號限行緩解交通擁堵和治理大氣污染，您贊成這種方法嗎？

常紀文：北京需要限行。我有時候開車上班，如果不堵車20分鐘就可以到了。可平時要堵一個多小時，20多分鐘的排放量和一個多小時的排放量相比，一個多小時的排放量會更多。所以，越堵霧霾就越嚴重。當然，這涉及到權利的平衡，限行是為了保護公民的環境權，但同時侵害了公民的財產權，因為公民買了車有開車的權利。我們可以基于環境保護的工業保護要求限制公民的財產權，可以這么說，但是如果限制過分了，很可能會引起不安。

你看現在的地鐵、公交到了上下班高峰期，也是擠的一塌糊涂。北京市最近要提高地鐵的票價，解決地鐵虧損的問題，我是不贊成北京市地鐵漲價的。地鐵一旦提高了票價，必然導致地面運輸數量的增加，地面的擁堵會更加嚴重。所以，我認為在制定政策、修改政策的時候，必須要平衡好各方面的關系。

我認為，北京市應該在交通優化方面做一些工作，比如多設置一些單行道，很多地方就是因為用了單行道就不擁堵了。西方國家比較好的地方就是搞的彎位、單行道，這樣減少交通擁堵。

　　大氣污染防治法年底出新規

　　新浪財經：您提到環境保護法，您也是從事法律工作很多年的學者，最近參加了官方的會議，在新的環境保護法或者相關的法規方面有什么最新的動態？

　　常紀文：關于霧霾，立法還是很重視的。在環境保護法修訂的時候，專門針對大氣污染，區域大氣污染，流域水污染和區域生態破壞做出了聯防聯控，聯防聯治的規定。但是，環境保護法作為綜合型的基礎型的環境保護法律，不可能對區域霧霾做出更為細致的規定。因此，需要大氣污染防治法修訂予以解決。

　　目前，大氣污染防治法修訂正在緊鑼密鼓的進行，已經開了幾次專家會了。大氣污染防治法第一稿是我參與起草的，從2006年到2010年起草了四年，后來因為霧霾的發生情況越來越嚴重，就擱置了。擱置原因是什么？霧霾的機理不太清楚，現在要重新啟動，預計年底11月份或12月份。

　　根據國務院法制辦對外公布的征求意見稿內容來看，有很大的創新，設立專門的一章重點區域大氣污染防治，里面講了大氣污染區域防治的一些要求，引起了中央的重視。

　　有些學者包括官員甚至提出來要制定霧霾防治條例。我認為，首先應該利用《大氣污染防治法》修訂的資源把這個法律修訂好，把霧霾防治的一些措施充分的吸收進去。目前看來，還是有希望在大氣污染防治方面做出更大的貢獻。

　　但是，我現在有一個疑問，大氣污染防治應當是聯防聯控，以北京、天津、河北為例，北京是聯防聯控，聯防聯控首先必須有一個前提條件，區分各自的權利和義務。如果權利和義務都不清楚，你就談合作，我們簽一個合同，雙方的權利和義務都沒有約定清楚，我們怎么樣去履行合同？最后肯定是一堆爛賬。所以，當務之急是要將北京、天津、河北各自的權利和義務聯系起來。

　　要解決這個問題，必須盡快的把北京、河北、天津的污染源解析工作做完。北京有多少污染源，排放哪些污染物，總量是多少，天津、河北也是如此。做出充分的解析工作，且必須在環保部的監督之下，因為地方可能造假。只有把各自的總量搞清楚了，各自減排多少，才可能有一個清晰的認識。然后利用一些環境科學、環境工程學的原理，北京和天津的氣象學條件，得到參數規律是多少，進行充分的分析，再做出具體的制度安排，這樣才科學合理。

　　地方政府實施環境法規決心還不夠

　　新浪財經：對河北的監管有什么好建議？

　　常紀文：目前，京津冀地區防治霧霾，我個人感覺有一點打慢仗束手無策的意思。比如說，河北前幾天霧霾期間也采取限行的措施，這是值得肯定的。但是，有些地方竟然采取單雙號限行，本地的機動車本來就少，采取單雙號限行意義不會太大。河北有些地方，從環保部的執法檢查資料看，很多執法就不嚴格，還有弄虛作假的現象存在。今年6月5號，世界環境日那一天，中央電視臺播放的資料里，河北的很多企業就有弄虛作假的現象。環境監測中，這個企業已經關了，結果自動傳輸到環保局的數據還在跳動。

　　而且現在還有一些企業，特別是一些火電廠、熱電廠故意出弄虛作假的數據，包括監測公司作假，你能供個假數據，我就跟你簽合同，你不能給我搞假數據就不能簽合同。因為嚴格遵守法律規定的話，數據大交排污費，企業就很難堅持下去。所以，必須嚴格執法。

　　第一是分清責任，第二是嚴格執法。我們是強有力的中央政府，強有力的地方政府，所以，我對治理霧霾是有信心的。但是有一點，地方政府在實施環境法律法規的時候決心還不夠，主要原因是地方既要發展，也要解決環境保護的問題。河北省如果關閉過多的污染企業，很多地方就發不出工資來了。

　　河北的一些學者和官員說某些地方快發不出工資了，也就是說在防治霧霾的時候，河北的經濟遇到了困難。河北確確實實關閉了一些工廠，今年拔掉了很多煙囪，但必須強調對河北省支援的同時加強執法，河北如果有地方保護主義，很多數據是虛假的，很多節能減排的措施，花了那么多錢上馬，最后可能不運轉。

　　所以，我一直呼吁一個措施，就是京津冀地區交叉執法，北京檢查河北，河北檢查天津，天津也可以去檢查河北。而且還有一點，讓廣大的公眾代表、人大代表、政協委員參與執法。

　　在中國環境保護應該黨政同責

　　新浪財經：從法律學者的角度去考慮，如果給您出一個選擇題，政府、公民、企業，您覺得最應該法律約束哪個部分？

　　常紀文：法律更應該去約束政府。依法治國的核心是把權利關進制度的籠子。我感覺到企業還是怕政府的，只要違法他心里還是發虛的。所以，在京津冀一體化包括霧霾的防治方面，在社會主義國家關鍵要靠政府的推動。

　　我們的政府是一個強勢政府，如果下級政府與中央政府陰奉陽違，表面上我說你節能減排，實際上沒有大的動作，危害是相當大的。下一步，應該督促地方政府認真履行國家法律和中央政府規定的節能減排義務。在地方節能減排的過程中，黨委的作用不能忽視。在《安全生產法》方面，領導層提出了安全生產黨政同責的制度。

　　截至目前，全國縣級以上大部分地區已經建立了安全生產黨政同責的制度。有問責的機制，也就是發生了安全生產事故，政府的有關人員要負責任，黨委也同樣逃不了干系，因為黨委定期研究安全生產事項，支持安全生產工作，這是你的職責。

　　同樣，在環境保護方面已經涉及到嚴重危及社會公眾健康的霧霾了，更應該堅持環境保護的黨政同責。如果地方節能減排不利，挨板子的不僅僅是地方政府，還應該包括地方黨委。按照中國的實際，缺乏地方黨委的支持和保障，地方政府是難以有很大的作為的。所以，必須在中國社會主義法治的條件下，把地方黨委的責任納入法治的框架，使他們承擔起節能減排防治霧霾的責任。

　　新浪財經：回到《大氣污染防治法》，您是參與第二稿？實際一點的動態是什么？

　　答：目前，大氣十條在治理霧霾方面發揮了一定的作用。今年3月份以后，北京市的霧霾天數就少了一些，這說明大氣十條京津冀的實施細則有些考核的辦法發揮了一定作用。下一步應該把這些好的做法納入到《大氣污染防治法》的規定之中。但是，中國的環保立法，當然也包括其他的部門立法有一個不好的現象，就是強調宜粗不宜細，以普遍性適應為借口，強調法律條文粗一些比細一些好。

　　我個人認為，法律條文粗導致了權力義務規定不明晰，導致了各部門之間推諉扯皮現象的發生。應當借鑒世界文明國家的立法經驗，法律規定的越細越好。法律規定的細不等于沒有普遍適應性。大氣污染防治，或者說，應該把大氣十條的一些規則納入進去。大氣十條，包括實施細則，包括每個地方，每個地級市要節能減排多少，2017年PM2.5要達到什么目標，要關閉多少工廠，煤的使用量是多少，都要明確的規定，還要規定考核的辦法。

　　目前，《大氣污染防治法》正在修訂，應該以修訂為契機，開啟中國的環保立法新模式，使中國的環保立法朝著權力和義務規定清晰，具有可操作性，而且具有可監督性的方向發展。可監督性就是立法規定一些機制，防止法律條文睡覺或者防止法律條文被擱置。我們國家的法律不少了，但是很多法律，很多部門并沒有很好的實施，下一步應該在加強立法的同時，也應該讓法律運轉起來。

　　新浪財經：地方政府一方面發展經濟，一方面要治霧霾，是不是這種發展模式要調整改變呢？

　　常紀文：要解決霧霾，最根本的辦法要采取三個措施。第一，做好規劃。我到河北去調查，發現每個地級市都有水泥廠、鋼鐵廠，如果從更大的范圍來看，是不是不利于節能減排？鋼鐵廠現在基本上虧損，能不能把它整合成幾個大企業，幾個大的煙囪，幾個大的生產線？讓它實現集中化、專業化生產，既促進了河北省經濟的增長，也保護了環境。我建議，下一步的工業規劃，包括整個工業的優化，應該以京津冀一體化整個大區域來考慮。本來河北的霧霾就重，為什么還要把北京的一些企業搬過去。

　　我建議京津冀地區應該結合自己的大氣條件，水的條件去發展自己的工業，特別是要采取第二個措施，就是發展低碳低排放的企業。采取基礎改造，引進新工藝，減少污染物的排放，減少傳統化石燃料的消費，這樣去解決。

　　比如說河北省的水泥廠能不能整合成兩三個？不能太多，規模提高一點點，有些該關閉得關閉。但是，每個地級市都想增加本地的財政，所以，阻力是比較大的。我也是比較擔心能不能落實，也就是說地方割據導致了現在霧霾很難以得到根本防治的原因。

　　第三個措施還是要引導。引導公眾形成健康、綠色的消費方式，節約用水，少開車，多綠色出行。此外，我還提出另外一個要求，就是要加強執法，把企業管好。而要把企業管好，首先要政府嚴格執法，把自己關到制度的籠子里去。正是因為現在法治存在一些問題，很多地方政府不守法，甚至帶頭去違法。所以，四中全會把法治作為重要的議題之一。我對未來整個法治改革，對未來霧霾的防治還是有信心的。

　　如果說想半年、一年內解決幾十年形成的霧霾污染是不現實的，我也想今天解決，我也不想容忍霧霾，但是幾十年的霧霾形成，要想一日廢除是很難的，要想一年廢除也是很難的。我個人認為至少得三五年。而且前提條件是地方去嚴格執法，去采取措施、節能減排，否則，治理霧霾任重道遠。