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本報記者 孫雷 北京報道
國家發(fā)改委近日發(fā)布的一份報告顯示，中國政府加速中國基層政府職能轉(zhuǎn)變的大思路正在日漸明朗，財政體制的改革被視為關(guān)鍵一環(huán)，并建議逐漸建立中央、省、市(縣)三級財政體制。
國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司在3月30日公布的一份題為《轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能：目標(biāo)、問題與政策建議》的報告中提出了縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變的整體思路。
《報告》發(fā)出了一個強有力的信號：中國政府已清醒地意識到，基層政府職能向服務(wù)型公共型的根本轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)大戰(zhàn)略的關(guān)鍵。
轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能
《報告》指出，作為最基層的政府，縣鄉(xiāng)政府直接面對“三農(nóng)”，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的中堅力量，“必須強化其公共服務(wù)和公共管理的職能”。
“這是對基層政府在發(fā)揮政府公共職能方面重要作用的一種肯定。”在財政部財政科學(xué)研究所張立承博士看來，由于基層政府更加貼近基層群眾，更容易及時了解人們的需要，因而對一個地域而言，也就更能提高政府發(fā)揮公共職能的效率和效果。
以此為目標(biāo)，《報告》強調(diào)，為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)才是縣鄉(xiāng)政府的基本職能。同時，基層政權(quán)也要依法加強社會管理，保障民主法制、維護社會秩序。
而在基層政府與發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的關(guān)系上，《報告》明確指出，縣鄉(xiāng)政府尤其是縣級政府，應(yīng)著力為農(nóng)民增收和縣域經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。
上述表述顯然具有明顯的現(xiàn)實針對性，縣鄉(xiāng)政府職能上的“錯位、越位、缺位”早已被廣泛詬病。
一方面，在與人的全面發(fā)展關(guān)系密切的教育衛(wèi)生、農(nóng)田水利、社會保障、科技文化和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面力不從心，缺乏必要的財力保障，有想法卻沒能力。許多縣鄉(xiāng)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在履行社會管理職能的過程中，又常常采用簡單粗暴的方式解決問題。
另一方面是職能的泛化，該放的權(quán)不放，很多需要市場本身和農(nóng)民自己解決的問題，政府卻要下指標(biāo)、定考核，直接插手村委會內(nèi)部事務(wù)，干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營，替農(nóng)民決策。
一位地方農(nóng)口的負(fù)責(zé)人就坦然承認(rèn)，在當(dāng)?shù)兀瑢τ诨鶎诱欠駪?yīng)該直接抓經(jīng)濟發(fā)展仍然存在很大的分歧。“原來都習(xí)慣于計劃經(jīng)濟那一套，管理、命令，現(xiàn)在為農(nóng)民服務(wù)，不會了，不知道從哪里入手了。”這位負(fù)責(zé)人感慨說。
在分析原因時發(fā)改委的報告承認(rèn)，“唯GDP”的發(fā)展觀和對行政管制和經(jīng)濟處罰的手段依賴，無疑是縣鄉(xiāng)政府職能定位偏失的兩大病因。而同時，報告更強調(diào)，財政體制，是影響縣鄉(xiāng)政府發(fā)揮其應(yīng)有職能的“關(guān)鍵性問題”。
關(guān)鍵點在基層財政體制改革
發(fā)改委報告認(rèn)為，縣鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)過重的根本原因在于，十幾年來，重重的利益糾葛使得省以下財政體制遲遲不能真正完善，而向上集中財力的趨向卻被不斷地推廣和延伸，上級政府都應(yīng)集中資金成了逐漸固化的邏輯，而同時，則將支出責(zé)任盡可能向縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移。
一個明顯的例證是，2004年，全國仍有相當(dāng)數(shù)量的縣行政事業(yè)單位發(fā)不出工資或不能全額發(fā)放工資，約有半數(shù)左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出，經(jīng)濟拮據(jù)，鄉(xiāng)村兩級負(fù)債比較普遍。
《報告》分析指出，由此帶來的基層財力不足，使縣鄉(xiāng)政府不得不將擴大稅源作為其行政的首要目標(biāo)，片面強化經(jīng)濟建設(shè)職能，競相招商引資、跑項目，積極干預(yù)微觀經(jīng)濟活動，甚至不惜犧牲生態(tài)環(huán)境。
同時，它也使縣鄉(xiāng)政府只能疲于應(yīng)付“吃飯”的需要，無力保障公共產(chǎn)品的提供和社會管理的有效施行，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的缺乏。更有甚者，為籌措經(jīng)費，不惜違法違規(guī)，向農(nóng)民和企業(yè)亂收費、亂攤派。
再加上我國各級政府事權(quán)匹配上的不合理，只關(guān)注權(quán)限程度大小的區(qū)分，而不重視事權(quán)范圍的分工，地方各級政府的事權(quán)分工不清晰。在這樣的體制下，縣鄉(xiāng)政府本應(yīng)突出的公共服務(wù)和社會管理職能往往被其他職能所淹沒、弱化。
對此，財科所所長賈康認(rèn)為，“‘鄉(xiāng)財縣管’使基層政權(quán)在實體層級狀態(tài)提升到縣市這一級，如果以后這個路子走通了，基層政權(quán)在中國將變成與市縣平級的層級，多年來困擾中國的基層政府職能定位、行政運行成本非常高的問題可望逐步得到解決。”
有鑒于此，《報告》提出，轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能，要以完善公共財政體制尤其是省以下財政體制和深化行政管理體制改革為重點，逐步實行“省管縣”財政管理體制，賦予縣鄉(xiāng)政府與事權(quán)相匹配的財權(quán)。同時，配套推進事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等方面的改革。
賈康表示，“省管縣”的逐步推進，則同樣意味著政府層級減少、效率提高、政策傳導(dǎo)機制迅速到位、行政成本降低，當(dāng)然也包含了省級政府對基層政府的責(zé)任的強化。
一面是“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”，一面是“省管縣”，這兩項改革的全面推行，其意義恐怕將不止于改革本身，它甚至將影響到整個財政管理體制乃至行政體制的重構(gòu)。
按照賈康的說法，未來財政體制改革的遠(yuǎn)景是，“按照中央、省、市縣三級，扁平化架構(gòu)來安排財政分稅分級的體制，并以此進一步帶動中國行政架構(gòu)的改變”。
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