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6月28日，國家審計署審計長李金華作審計報告指出，“目前，財政部對國家廣電總局所屬的中央電視臺、中央人民廣播電臺實行預算包干的辦法，其廣告收入作為事業收入，免繳所得稅，并分別按13％和10％的比例上繳廣電總局。這種做法不利于加強財政預算管理。”
7月5日，一位不愿具名的央視制片人表示，此次審計報告暴露的問題恰是央視推行財
務、人事制度改革的根源。同時預示著，廣電總局對央視長期推行的“預算包干”辦法和“廣告收入作為事業收入免繳所得稅”的政策優惠可能發生改變。
此次審計報告建議恰與央視推行財務、人事制度改革互為促動。這也預示著央視長期推行的“預算包干”辦法和“廣告收入作為事業收入免繳所得稅”的政策優惠可能發生改變。
2005年6月28日，在十屆全國人大常委會第十六次會議上，國家審計署審計長李金華作《關于2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。
報告中指出，“國家廣電總局的收支未完全納入中央預算。目前，財政部對國家廣電總局所屬的中央電視臺、中央人民廣播電臺實行預算包干的辦法，其廣告收入作為事業收入，免繳所得稅，并分別按13％和10％的比例上繳廣電總局。這種做法不利于加強財政預算管理。”
早在2004年11月，國家審計署派出機構新聞通訊審計局即已派員進駐央視，對其財務情況進行審計，為時近半年。
7月5日，一位不愿具名的央視制片人接受記者采訪時表示，此次審計報告建議恰與央視推行財務、人事制度改革互為促動。這也預示著央視長期推行的“預算包干”辦法和“廣告收入作為事業收入免繳所得稅”的政策優惠可能發生改變。
“預算包干”由來
根據國家統計局、人事部、勞動部、國家計委聯合頒發的《關于在勞動計劃和統計中劃分企業、事業、機關單位的暫行規定》，“從事教育、文化藝術和廣播電影電視事業”的單位屬于事業單位編制序列。中央電視臺正屬此列。
上世紀90年代起，國家有關部門做出了關于凍結機關、事業單位機構編制的規定，并試圖對“一些有條件的科研、設計、文藝、新聞、出版等事業單位實行企業化管理。在《事業單位的工作人員工資制度改革實施辦法》（國發［1993］79號）中，根據事業單位特點和經費來源的不同，劃分了全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業單位，實行不同的管理辦法。其中，有條件的自收自支單位可實行企業化管理或企業工資制度，做到自主經營，自負盈虧。
按照以上“分類管理”辦法，中央電視臺事實上已實現自收自支。但據記者了解，財政部目前仍沿襲原方式每年給央視撥款3600萬元。同時，“預算包干”政策也仍然對央視發展產生影響。
據央視有關人士提供的資料，1979年，中央廣播事業局（現廣電總局）根據財政部規定試行“預算包干”，選取中央電視臺作為試點單位。
對其實行經費“差額補助，節余留用”的管理辦法。
1984年10月24日，國務院進一步批準了中央電視臺財務預算包干改革方案：“在辦好電視節目、提高電視質量的前提下，擴大中央電視臺的自主權，實行經費包干，三年不變。”經與上級部門商定，從1984年至1986年，三年經費包干5500萬元，包干使用，一定三年不變，多了不交，少了不補。
1987年，財政部一度停止了對中央電視臺“財務預算包干管理”辦法的執行。
從1987年下半年到1990年，電視臺又回歸到全額撥款體制。
1990年，中央電視臺正式向廣電部、財政部提出了“預算包干”方案。經廣電部、財政部批準，1991年至1993年為第一輪預算包干時期，1994年至1996年為第二輪包干時期，1997年至2000年為第三輪包干時期。
第一輪預算包干管理辦法的主要內容有：核定年收入1億元，每年財政撥款4500萬元；核定六項經濟考察指標；在完成六項業務經濟指標的前提下，實行預算包干節余留用的分配和使用方案；明確了總會計師負責制（由總會計師全面負責中央電視臺里的財務管理和經濟核算工作）。該財務管理辦法的主要特征是在包干期間，中央電視臺收入全部納入預算管理，實行定收定支，以收抵支，定額撥款，包干使用，減收超支不補，增收節支留用，三年不變。由此看來，該財務管理辦法和國內通行的事業單位財務管理通則幾乎沒有區別。
1994年至1996年執行的第二輪預算包干管理辦法中規定，財政撥款數額由第一輪的4500萬元減少到3400萬元，收入基數由1億元上升到7.5億元；經濟考核指標年播出時間由11300小時增加到20000小時；固定資產增值額由800萬元提高到5000萬元。
從1997年起，中央電視臺又向國家財政部爭取到第三輪預算包干方案政策，執行期為4年。該輪方案的變化主要有：獎勵基金和集體福利基金的提取比例分別降低了2%，降幅達30%；上繳主管部門收入由定額上繳改為按比例上繳。廣告收入按預算外管理，實行財政專戶儲蓄。
2001年至今，中央電視臺繼續實行“核定收支、比例上交、超支不補、結余留用”的預算管理辦法。具體為電視臺廣告收入按預算外資金管理，免繳所得稅；每年按照實際收入（不含財政補助收入、上級補助收入和營業稅及附加）的13%上繳廣電總局（從廣告收入中上繳），統籌用于廣播電視事業發展；為調動職工積極性，可按全年實際收入減贊助收入后的3%和6%提取職工獎勵資金和職工福利基金。
“廣告免稅”背后
從上世紀90年代以來，央視收入急劇增長，上繳額度也隨之大幅度上升。同時作為事業單位，央視的廣告收入至今免繳所得稅。
根據國家稅務總局頒布的《關于事業單位、社會團體征收企業所得稅有關問題的通知》（財稅字[1997]75號）和《國家稅務總局關于印發〈事業單位、社會團體、民辦非企業單位企業所得稅征收管理辦法〉的通知》（國稅發[1999]65號）的有關規定，中央電視臺的廣告收入和有線電視費收入至今免繳所得稅，并納入中央財政預算外資金專戶管理。
而根據《預算外資金管理實施辦法》規定，預算外資金是國家財政性資金，由財政部門建立統一財政專戶，實行收支兩條線管理。預算外資金收入上繳同級財政專戶，支出由同級財政部門按預算外資金收支計劃，從財政專戶中撥付。
按此規定，央視并不能自主支配其廣告收入。因為央視的廣告收入在上繳財政專戶后，應由財政部審核央視的預算后撥付。但實際上，財政部并未對央視的廣告收入完全施行收支兩條線管理。
《關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》（財綜[2003]29號）規定，“行政事業性收費等政府非稅收入必須按照規定實行‘收支兩條線’管理”。并在此通知中“取消中央部門和單位有關行政事業性收費按照比例或者收支結余上繳中央國庫或者財政專戶的規定。”但卻明確指出：“中央電視臺、中央人民廣播電臺等取得的廣告收入暫維持現行管理辦法，即在繳納營業稅后‘70%上繳中央財政專戶、30%留用’。”
一熟知央視財政政策人士指出，從此次審計報告特別指出的問題不難看出，中央電視臺此后在廣告收入方面是否應該完全施行“收支兩條線”的管理是此次審計的主要矛盾。目前“預算包干”的管理方法意味著央視對廣告收入有較大的支配權，并由此推進了央視的內部以承包制為代表的一系列財務人事制度改革，但一旦完全施行“收支兩條線”后，央視可能會重新回到全額撥款的體制。
據央視公開資料顯示，2004年底，中央電視臺對2005年黃金時段廣告進行公開招標。最終實現成交額52.48億元，大大超過了2004年的44億元。央視廣告收入從2001年5月以來連續44個月持續快速增長，2004年突破80億元大關，比2003年凈增10.0143億元。中央電視臺廣告收入在12年間增長了100多倍。
確立企業式管理制度
公開消息顯示，在2003年到2005年，已有4500名央視編外人員相繼與北京中視匯才文化發展有限公司簽訂合同，擁有了企業聘用人員身份。此外，還有1180余名借用和退休人員與央視簽訂了勞務合同，央視編外人員總數達到5700人。這標志著央視在人事、財務制度方面，從事業式管理向企業式管理的改革基本完成。
北京中視匯才文化發展有限公司原名北京中視勞務派遣中心有限公司，成立于2003年8月，是中國國際電視總公司（為央視下屬單位）下屬公司，2004年1月1日正式掛牌。央視借助該下屬公司推行“勞務派遣”的人事制度。
所謂“勞務派遣”是指，勞務派遣公司依照一定的聘用程序，招錄、聘用正式簽約員工，再由公司派遣到央視工作。這意味著，從此絕大部分編外人員轉變為“企聘人員”，即勞務派遣公司委派到央視工作的勞務人員。從而解決了央視長期存在的編外人員的身份、工資、保險等一系列問題。
編外人員問題此前長期困擾央視。上世紀90年代初，央視進入快速發展期，據央視資料顯示，1992年到1997年5年間，央視播出時間由17937小時上漲到52441小時。欄目由108個增至332個。但是受關于凍結機關、事業單位機構編制的限制，編制內人員僅從1992年的2098人增長到1998年的2458人。從這時起，央視開始大量使用編外人員。在實行聘任制改革后，編內人員稱臺聘，編外人員則分為部聘（部門聘用）、組聘（欄目組聘用）以及計件計時支付工資的臨時工。截至2003年5月底，央視統計其臺本部共有各類人員9500余人，其中正式編制內職工2500余人；編外人員達到7000人，占人員總數的73.48％，是正式員工的2.8倍。但是，由于事業單位性質，央視長期以來難以妥善解決大量編外人員的工資、福利等問題。
財務改制有益嘗試
盡管有體制方面的限制，可央視一直在做改革的嘗試。早在1990年，重新恢復預算包干辦法之后，央視開始推行改革。據一熟悉央視財務制度人士介紹，在央視落實總會計師負責制后，央視出臺內部財務管理辦法，按節目經費的使用方式劃分為預算制（臺財務全額撥款）、承包制（廣告養欄目）、混合制三種。
預算制指臺內全額撥款的經費體制。通常由制片具體負責預算的管理，編導負責節目的制作，由部主任負責總體的協調。
承包制（欄目包干）和混合制是對現有事業財務制度運行方式的一種改革。其代表的欄目、部門有《東方時空》、《焦點訪談》、《半邊天》、經濟部、中國電視報社等。
與此財務管理體制相對應的，央視財經辦公室計財處分為9個科組，例如，其中財務五科負責管理廣告部的財務事宜。財務七科負責經濟部、信息部的財務事宜。
作為改革試點的新聞評論部的全部支出情況則委托財務八科（中電公司）管理。
據央視一制片人介紹，承包制改革發軔于新聞評論部，具體改革辦法為，新聞評論部節目制作經費采用承包廣告時段的辦法來解決。央視除了給新聞評論部在《東方時空》欄目中限定的廣告時段和《焦點訪談》欄目標版廣告（后來增加的《新聞調查》、《實話實說》欄目）之外，不再投入經費和設備，一切開支均由評論部通過廣告收益自行解決。這實際上是央視內部施行的“包干制”。
即欄目將一定比例的廣告收入上繳，其余可由欄目自行支配。
實行承包制后，《東方時空》將廣告交由央視之外的廣告公司代理，成為央視首個實行廣告代理的欄目。隨著《東方時空》等欄目取得成功，承包制迅速推廣到央視全臺乃至全國，《東方時空》也被稱為中國電視業的“小崗村”。
新聞評論部的節目生產（管理）體制的核心為制片人制。《東方時空》、《焦點訪談》等欄目在管理上實行兩級制片人制，即總制片人、欄目制片人。一般而言，制片人對經費采取的是“切豆腐塊”層層承包的辦法。總制片人每月按節目量籌算出月經費，然后按專欄的播出時間和人員多少發放經費。制片人負責經費的使用，按播出時間制定經費額度，包括設備租用費、差旅費、勞務費。工作人員按勞動量獲取工資，其工資是基本工資加計件工資（完成節目量）再加獎勵工資的辦法。這套辦法以后為臺內其他實行制片人制度的欄目所仿效。
漸進改革不斷完善
一央視某欄目主編認為，承包制和制片人制施行之利有目共睹，但其弊端亦在近年凸顯。其中主要是制片人權力過于集中，監管缺位易滋生制片人腐敗案件，如“趙安案”等。
據上述央視制片人介紹，央視于2004年底完成“編外人員公司化管理改革”，并對制片人的權力進行了限制。例如，對某些欄目由每月報一次賬改為一周報一次賬的方法，并對制片人實行末位淘汰，競爭上崗。
他說：“在實行勞務派遣制后，工資透明化。原編外人員工資不再經手制片人支出。以往存在的編外人員報發票才能發工資等情況也已經得到解決。但是，對于承包制下的欄目，節目制作經費和人員工資的來源并未發生改變。也就是說，這些經費仍來自欄目廣告收益。承包制下欄目生產機制并未發生根本變革，‘編外人員公司化管理改革’只是對制片人制和承包制的一種完善。”
一位熟知央視財政體制的專家分析，對比央視人事、財務體制漸進改革的過程和國家現行的“預算包干”管理不難看出，央視施行的承包制、制片人制改革是依托于“預算包干”管理的。央視對其廣告經營所得除不必繳納所得稅，還具有較大的自主支配空間。這使央視可以在內部廣泛推行欄目承包制，部分廣告收入在央視內部循環，產生經濟杠桿的推進力。
他認為，央視的一系列改革實際上是事業化管理向企業化管理轉變的過程。但是，中央電視臺的性質始終為事業單位。在大多數事業單位為杜絕腐敗施行收支兩條線管理的背景下，央視半游離于國家財政預算管理之外的境況可能發生改變。但這肯定會影響到央視現行的生產體制。（編輯：劉洋）
作者：新京報張映光
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