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4月5日至4月20日，北京市政府法制辦面向社會(huì)公開征集《北京市產(chǎn)權(quán)交易管理規(guī)定》（草案）的修改意見。短短15天，市政府網(wǎng)頁上留下六十多條建議，同時(shí)，來自北京市政府各有關(guān)部門的意見也匯集到市法制辦，意見最多者提交了滿滿四頁的修改建議。
這次產(chǎn)權(quán)交易新規(guī)是在2002年開始實(shí)施的《北京市產(chǎn)權(quán)交易管理規(guī)定》（即“90號令”）的基礎(chǔ)上修改而成。新規(guī)最引人矚目的變化是，將90號令第八條“市國有資產(chǎn)行政主管
部門負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)交易的管理、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作”修改為“市發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本市產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督管理工作。”
這個(gè)消息一度被解讀為“產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管權(quán)擬交發(fā)改委”，并在業(yè)內(nèi)引起關(guān)注。4月6日，市國資委人士對記者表示，上述表述屬理解偏差，但該人士拒絕對條文改變的實(shí)質(zhì)意義作出解釋。
據(jù)記者了解，此次北京產(chǎn)權(quán)交易新規(guī)的起草是由發(fā)改委牽頭，聯(lián)合國資委、法制辦、工商局、財(cái)政局等幾個(gè)部門協(xié)同操作的，最終由北京市法制辦統(tǒng)稿審核。
消息顯示，針對目前出現(xiàn)在公眾面前的這個(gè)法規(guī)文本，起草方各單位意見尚不統(tǒng)一。發(fā)改委認(rèn)為這次征求意見的修改稿很多條文過于簡單，無法操作；國資委認(rèn)為修改稿中監(jiān)管權(quán)沒提自己，責(zé)任義務(wù)卻很多；而法制辦經(jīng)歷一年多的平衡協(xié)調(diào)，仍要在各種利益群體支撐的意見中斡旋。
業(yè)內(nèi)人士指出，中國產(chǎn)權(quán)市場監(jiān)管主體、監(jiān)管制度缺位問題已由產(chǎn)權(quán)交易一線擴(kuò)散至政府、學(xué)界，中國產(chǎn)權(quán)市場監(jiān)管體制正面臨破題之困。
國資委的新角色
“北京市這次修改稿的意義在于它確定了產(chǎn)權(quán)交易過程中市場行為歸誰管的問題。”4月15日，國務(wù)院國資委研究中心企業(yè)部部長王志剛對記者說。
主營投行業(yè)務(wù)的永信國際投資有限公司董事長李紀(jì)說：“這意味著將原來由國資部門監(jiān)管的產(chǎn)權(quán)交易工作，移交給具有公共管理職能的政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管。這種變化是個(gè)重要信息，對產(chǎn)權(quán)市場的發(fā)展，是個(gè)很大的跨越。”
公開消息顯示，國資委有關(guān)負(fù)責(zé)人曾在多個(gè)場合表示，作為國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)，國資委不會(huì)對產(chǎn)權(quán)市場直接管理。4月9日，國資委產(chǎn)權(quán)局一位官員也向記者表示，“我們只管國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)則制定、監(jiān)督管理。市場上的事，我們不管。目前全國還沒有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)管理產(chǎn)權(quán)交易市場。”
李紀(jì)認(rèn)為，國資委成立后，角色已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)換。“它作為出資人代表，如果它來監(jiān)管的話，就是身兼裁判員與運(yùn)動(dòng)員兩個(gè)角色，就好像國資委自己嫁姑娘，信息不對稱，給市場交易帶來不公平。”
記者在采訪中了解到，目前在國家層面，對于產(chǎn)權(quán)交易市場監(jiān)管問題并無相應(yīng)法規(guī)。全國各地產(chǎn)權(quán)交易市場大多由國資部門監(jiān)管，另有部分產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)由地方財(cái)政部門或地方體改辦、經(jīng)貿(mào)委監(jiān)管。具體交易過程中，各地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則亦各有不同。
“此前產(chǎn)權(quán)市場之所以沒有大的發(fā)展，就是因?yàn)闆]有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管部門，北京的產(chǎn)權(quán)新規(guī)一旦通過，將是一個(gè)大的突破。”李紀(jì)說。
王岐山一諾修令
《北京市產(chǎn)權(quán)交易管理規(guī)定》（修改稿）的誕生，事關(guān)北京市市長王岐山對國務(wù)院國資委的承諾。
“修改產(chǎn)權(quán)交易規(guī)定的事在2003年冬就定下了。”4月16日，北京市政府一位官員告訴記者，“這一決定是北京市政府打造區(qū)域產(chǎn)權(quán)市場、進(jìn)而謀求國際金融中心計(jì)劃的一個(gè)鋪墊。”
2003年年底，北京市政府決定，對“90號令”進(jìn)行修改。
“當(dāng)時(shí)開了一次緊急會(huì)議。由一個(gè)副市長主持會(huì)議，與會(huì)部門有法制辦、發(fā)改委、國資局、工商局等，”這位政府官員透露，“會(huì)上，市政府要求盡快修改產(chǎn)權(quán)交易管理規(guī)定，并將這一任務(wù)交由發(fā)改委負(fù)責(zé)，當(dāng)時(shí)的說法是‘由發(fā)改委牽頭，聯(lián)合國資委、財(cái)政局、工商局、法制辦等幾個(gè)部門協(xié)同起草修改稿’。”
值得注意的是，北京市決定起草“修改稿”時(shí)，京津滬三地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)爭選央企國資轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)已經(jīng)進(jìn)入白熱化。2003年末，多家媒體報(bào)道了國資委主任李榮融的講話：“中央國資產(chǎn)權(quán)交易，誰規(guī)范就給誰做，天津規(guī)范就在天津，上海規(guī)范就在上海。”
“這對北京市刺激較大。”上述北京政府官員說，“王岐山是做金融出身，他出任北京市代市長之后，北京市金融發(fā)展步子很大。”他舉例說，2003年8月底，北京市人大常委會(huì)曾向市政府提出成立北京市政府金融顧問團(tuán)的議題，短短兩個(gè)月，該議題便被采納。
“為了讓北交所順利入圍，也就是給北京爭取到央企國資產(chǎn)權(quán)交易試點(diǎn)資格，當(dāng)時(shí)的北京市代市長王岐山向國資委承諾，盡快對北京市原有的產(chǎn)權(quán)交易規(guī)定（90號令）進(jìn)行修改。”
之后的2004年2月14日，北京市兩大產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)———中關(guān)村技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易所和北京產(chǎn)權(quán)交易中心提前聯(lián)姻，組建為北京產(chǎn)權(quán)交易所。一個(gè)月后，北京產(chǎn)權(quán)交易所與上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所、天津產(chǎn)權(quán)交易中心一起，作為首批試點(diǎn)單位，獲得國資委授權(quán)交易中央企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的資格。
兩份修改稿
兩廂比較，此次產(chǎn)權(quán)交易新規(guī)在原有的90號令的基礎(chǔ)上作出13條改動(dòng)，整個(gè)條文比90號令減少了三條。“應(yīng)該說改動(dòng)不是很大，因?yàn)闀r(shí)間緊，新規(guī)主要做了些技術(shù)性修訂。”北京市法制辦一位官員說。
據(jù)記者了解，在這份面向公眾征集意見的法規(guī)文本之外，還有另外一份修改稿。
2003年底，修改90號令一事確定之后，北京市政府幾個(gè)部門開始討論草案修改原則，即修改程度是大改還是小改。
“當(dāng)時(shí)市法制辦和國資委的意見是小改，因?yàn)閺牧⒎夹g(shù)上講，小改比大動(dòng)要好出臺，如果改動(dòng)規(guī)模大、動(dòng)作大的話，一是程序多、耗時(shí)，其二搞得太復(fù)雜，也不好通過。”另一位參與法規(guī)制定的北京市政府官員說，“再加上考慮到當(dāng)時(shí)時(shí)間比較緊，我們最后定的原則就是小改一下。”
但就在2004年9月，市發(fā)改委提交市法制辦的修改稿卻是一個(gè)更長的草案文本。
“在當(dāng)初確定小改還是大改這一原則時(shí)，發(fā)改委的態(tài)度很明確，就是要大改。”上述官員介紹說，“他們的意見是，既然由他們牽頭負(fù)責(zé)，就要根據(jù)形勢的發(fā)展，把90號令中不合時(shí)宜的地方全部改過來。他們的動(dòng)作也比較快，去年9月發(fā)改委那稿就交上來了，基本上一些概念、說法都跟現(xiàn)在不同，條數(shù)也比現(xiàn)在要多得多。”
在發(fā)改委提交的修改稿中，對北京市產(chǎn)權(quán)市場由誰監(jiān)管、如何監(jiān)管、具體落實(shí)到哪些部門都有非常明確地闡述。“他們那一稿做得很實(shí)。條文定得很詳細(xì)，發(fā)改委當(dāng)時(shí)的意思就是要監(jiān)管產(chǎn)權(quán)市場。從法規(guī)條文的修改到具體事項(xiàng)，都充分體現(xiàn)了這層意思。“
據(jù)記者了解，在發(fā)改委提交的草案初稿中，曾出現(xiàn)過“由市發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)制定產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)則”的表述。
專家論證會(huì)上的激辯
新規(guī)定在起草過程中，分別進(jìn)行過2輪書面征求意見及1次專家論證會(huì)。“在專家論證會(huì)上，大家交鋒比較激烈。”一位參與討論的產(chǎn)權(quán)業(yè)專家向記者回憶了他參會(huì)時(shí)的情形。
2004年6、7月間，在北京市復(fù)興門天銀大廈，市法制辦一位副主任主持了產(chǎn)權(quán)交易新規(guī)草案專家論證會(huì)。與會(huì)者共二三十人，有發(fā)改委財(cái)經(jīng)處、法規(guī)處、國資委等政府部門的人士，也有來自中國社科院等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者。“其中，十多個(gè)人做了會(huì)議發(fā)言，整個(gè)會(huì)場討論氣氛很熱烈。”一位受邀參會(huì)的產(chǎn)權(quán)業(yè)專家說。
據(jù)稱，在專家論證會(huì)上，政府部門人士形成兩派意見，分別就政府是否有權(quán)監(jiān)管產(chǎn)權(quán)市場、誰來監(jiān)管、監(jiān)管到什么程度、修改稿對原有法規(guī)的調(diào)整范圍應(yīng)該多大、如何與國務(wù)院國資委的有關(guān)法規(guī)銜接、中介機(jī)構(gòu)在產(chǎn)權(quán)交易中的作用、經(jīng)紀(jì)人的存在有無必要等問題進(jìn)行了討論。
“開專家論證會(huì)前，北京市法制辦認(rèn)為發(fā)改委提交的修改稿太長。比如，初稿把國資委《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（俗稱國資委三號令）里的很多東西都放上了。市國資委認(rèn)為，既然國家已經(jīng)有了三號令，就沒有必要再引用，因?yàn)橐貌蝗�不如取消。但從發(fā)改委的角度講，他們要考慮完整性。”
據(jù)透露，專家組成員意見亦不一致。一方認(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)市場發(fā)展初期，應(yīng)由政府部門行使監(jiān)管權(quán)。鑒于國資委已轉(zhuǎn)化為企業(yè)出資人的角色，成為一個(gè)不具有公共管理職能的特設(shè)機(jī)構(gòu)，所以由發(fā)改委指導(dǎo)和協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)市場并無不妥。
另一方則認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)市場不應(yīng)該由政府主管部門監(jiān)管，而應(yīng)發(fā)展自律性的行業(yè)組織進(jìn)行監(jiān)管，把產(chǎn)權(quán)市場歸于某一行政部門的管轄內(nèi)，是一種落后。
“發(fā)改委的職能已經(jīng)過于龐大，而且它們是宏觀調(diào)控部門，由他們對一個(gè)具體的市場行為做監(jiān)管，可能不恰當(dāng)。”一位參與當(dāng)時(shí)討論的專家對記者分析說，“產(chǎn)權(quán)交易與證券交易性質(zhì)相近，同屬資本市場之列，應(yīng)劃歸類似證監(jiān)會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)管理。”
另據(jù)了解，當(dāng)時(shí)的討論中還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果將產(chǎn)權(quán)作為一種商品對待的話，產(chǎn)權(quán)市場應(yīng)該由商務(wù)部來監(jiān)管，商務(wù)部是制定市場交易規(guī)則，并對市場交易規(guī)則的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。
專家論證會(huì)后不久，市法制辦組織各部門在北京產(chǎn)權(quán)交易所召開協(xié)調(diào)會(huì)，繼續(xù)討論新規(guī)修改事宜。發(fā)改委此后派業(yè)務(wù)處一位人士參加會(huì)議。
截至2004年末，全國大部分省市都出臺了本地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易管理相關(guān)規(guī)定，北京市產(chǎn)權(quán)交易修改稿仍未正式出臺。“政府部門間的協(xié)調(diào)推遲了修改稿的進(jìn)程。”一位專家說。
發(fā)改委履職之惑
4月13日，北京市法制辦人士對于由發(fā)改委牽頭起草修改稿作出解釋：“這是根據(jù)政府三定方案做出的決定。”北京市發(fā)改委的主要職責(zé)里有一條是“負(fù)責(zé)組織編制重要商品市場和要素市場建設(shè)、現(xiàn)代物流業(yè)的發(fā)展規(guī)劃”。按照這一職責(zé)劃分，產(chǎn)權(quán)市場屬于重要商品市場，也是要素市場，因此，由發(fā)改委牽頭修改也沒有異議。
“對于新興的資本市場來說，監(jiān)管是比較重要的。國資委已經(jīng)是出資人代表了，不屬于政府機(jī)構(gòu)，他們管，不合適；北京產(chǎn)權(quán)交易所已經(jīng)是企業(yè)法人了，自己管自己，也不合適；國家現(xiàn)在也不可能像管證券銀行一樣，成立一個(gè)什么證監(jiān)會(huì)銀監(jiān)會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)來管產(chǎn)權(quán)市場這塊。”
參與草案制定的一位北京市政府官員就此表示，正是由于上述問題，新修訂的《北京市產(chǎn)權(quán)交易管理規(guī)定》（草案）使用了“由發(fā)改委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督管理工作，其他部門做好自己的監(jiān)管工作”這樣的表述。
一位產(chǎn)權(quán)業(yè)專家告訴記者，監(jiān)管權(quán)問題涉及政府部門的職能劃分，一直是各部門都比較敏感的。“這個(gè)條文的修改，你可以理解是由國資委管國資產(chǎn)權(quán)交易，非國資的由發(fā)改委管，你也可以理解為各部門管各自部門的，出現(xiàn)不能管的，由發(fā)改委統(tǒng)一協(xié)調(diào)。”
但這位專家也同時(shí)指出，“發(fā)改委為什么要‘指導(dǎo)和協(xié)調(diào)’，歸根到底，還是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)市場監(jiān)管這塊是個(gè)空白，沒有任何法規(guī)告訴他們誰來管、如何管。”（編輯：盛秀華）
作者：新京報(bào)范軍利
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