城建投資過(guò)快引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

　　城市建設(shè)規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、增長(zhǎng)猛，是造成本輪經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要原因；城市建設(shè)融資渠道單一，嚴(yán)重依賴銀行貸款，是信貸高速增長(zhǎng)的重要原因；銀行貸款集中度高、風(fēng)險(xiǎn)收益不匹配，潛在風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

　　蔣萬(wàn)進(jìn) 才宏遠(yuǎn) 郭永強(qiáng)

　　城市建設(shè)投資作為政府投資的一部分，其作用與擴(kuò)張性財(cái)政政策一樣。在這一輪宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中，城市建設(shè)投資增長(zhǎng)過(guò)快，成為拉動(dòng)固定資產(chǎn)投資膨脹、部分行業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)的重要原因。為此，我們對(duì)16個(gè)超特大型城市①近年城市建設(shè)②貸款情況進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查。

　　關(guān)于城建投資及城建貸款的情況

　　城市建設(shè)規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高、增長(zhǎng)猛，對(duì)銀行貸款依賴性強(qiáng)。近年來(lái)，各大城市紛紛將城市建設(shè)定位大都市區(qū)、大都市圈，不考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市建設(shè)的實(shí)際需求，導(dǎo)致城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張、增速過(guò)快。調(diào)查結(jié)果表明，16個(gè)城市建設(shè)投資，2001～2003年分別增長(zhǎng)15.7%、22.0%、30.2%，2004年上半年同比增長(zhǎng)37.7%，同比多增9.7個(gè)百分點(diǎn)，比同期固定資產(chǎn)投資增速高10.4個(gè)百分點(diǎn)。分類型看，2004年上半年城市基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長(zhǎng)42.1%，城市生活文化設(shè)施投資同比增長(zhǎng)39.5%，城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)投資規(guī)模與2003年同期持平但增幅大幅下降。由于城建投資高速增長(zhǎng)，城建投資與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政支出之比逐年上升，在2003年分別達(dá)到12.9%和98.0%。2004年上半年在宏觀調(diào)控下雖有所減緩，但仍在高位運(yùn)行。

　　城市建設(shè)融資渠道單一，投資嚴(yán)重依賴銀行貸款。目前，城市建設(shè)資金來(lái)源主要有財(cái)政撥款、銀行貸款和自籌資金三種方式。調(diào)查顯示，在城建資金來(lái)源中，財(cái)政撥款占比持續(xù)下降，銀行貸款占比則快速增長(zhǎng)。銀行貸款在城建資金來(lái)源中的占比，2001～2003年分別為28.5%、34.3%和37.0%，2004年上半年進(jìn)一步上升到47%。如考慮到自籌等其他融資方式中部分資金間接來(lái)自銀行貸款，銀行貸款在城建資金中的實(shí)際占比要更高。

　　城市建設(shè)貸款(數(shù)據(jù)來(lái)源于各銀行信貸臺(tái)賬)投放快、投向集中、期限長(zhǎng)、利率低。城市建設(shè)貸款由于有政府背景，且經(jīng)常由政府出面提供承諾或由國(guó)有大型企業(yè)提供擔(dān)保，在政府信用的保證下各銀行普遍將其視為優(yōu)質(zhì)客戶，爭(zhēng)相提供貸款，極大地支持了城市建設(shè)的發(fā)展。

　　從城建貸款增長(zhǎng)來(lái)看，2001～2003年其增長(zhǎng)速度分別為37.7%、57.2%和46.8%，2004年6月末貸款余額達(dá)到7092億元，增長(zhǎng)42.9%，雖然同比增速有所下降，但仍然高于全部貸款增長(zhǎng)速度26.2個(gè)百分點(diǎn)。

　　從投向結(jié)構(gòu)上看，城市建設(shè)貸款多投向城市基礎(chǔ)設(shè)施。自2001年至2004年6月末，16個(gè)城市新增城建貸款5192億元，其中對(duì)經(jīng)濟(jì)收益較低甚至沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收益的城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款占73%；對(duì)城市文化生活設(shè)施貸款占10%；對(duì)城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款占15%；對(duì)城市郵電通信貸款占2%。城市建設(shè)貸款結(jié)構(gòu)基本與城市建設(shè)結(jié)構(gòu)一致。

　　從期限結(jié)構(gòu)看，城市建設(shè)貸款以中長(zhǎng)期為主。自2001年至2004年6月末，在16個(gè)城市新增城建貸款5192億元中5年期以下貸款占33%；5年期以上貸款占67%，其中5～10年期貸款占24%，10年期以上貸款占43%。

　　從利率執(zhí)行情況看，城市建設(shè)貸款利率通常下浮。由于城市建設(shè)貸款金額大，期限長(zhǎng)，又有政府背景，貸款利率以下浮為主，大部分下浮5%，部分項(xiàng)目直接下浮10%。據(jù)反映，受宏觀調(diào)控及風(fēng)險(xiǎn)提高的影響，今年年初以來(lái)部分商業(yè)銀行開(kāi)始以基準(zhǔn)利率發(fā)放城市建設(shè)貸款。

　　城市建設(shè)的模式與貸款方式

　　為了籌集城市建設(shè)的巨額資金，城建資金的籌集渠道正在由財(cái)政單一投資向多層次、多渠道轉(zhuǎn)變。主要渠道有通過(guò)設(shè)立政府控制的融資平臺(tái)融資、上市融資或引入非國(guó)有投資者融資等方式，但最重要的渠道仍是通過(guò)融資平臺(tái)向銀行貸款。歸結(jié)起來(lái)大體可劃分為以下幾類。

　　設(shè)立綜合性的城建投資公司或設(shè)立專門對(duì)某類資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的壟斷性行業(yè)公司。這類公司作為政府城市建設(shè)投資、開(kāi)發(fā)、控股和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的主體，負(fù)責(zé)城市建設(shè)國(guó)有資產(chǎn)或某一類國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和資金的籌措、投資和管理。其貸款主要采用“項(xiàng)目資產(chǎn)抵押+收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+政府還款承諾”的方式，部分金融機(jī)構(gòu)為了防范還款風(fēng)險(xiǎn)，還要求將項(xiàng)目還款計(jì)劃列入政府財(cái)政支出計(jì)劃。

　　針對(duì)項(xiàng)目設(shè)立法人公司或各種專項(xiàng)建設(shè)指揮部，負(fù)責(zé)某一特定項(xiàng)目的資金籌措、施工、管理等職責(zé)。一般對(duì)有一定經(jīng)營(yíng)收入的項(xiàng)目采用此種方式。其貸款基本采用“收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+政府性公司擔(dān)保+政府還款承諾”的方式，部分也采用土地抵押的方式進(jìn)行貸款。

　　設(shè)立土地儲(chǔ)備中心、土地開(kāi)發(fā)中心或地產(chǎn)公司。這些機(jī)構(gòu)一般是土地管理部門的下屬機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)收購(gòu)城市土地，經(jīng)過(guò)一定的開(kāi)發(fā)后，再以公開(kāi)招標(biāo)拍賣的方式出讓土地。其貸款一般采用土地抵押的方式。

　　成立各類園區(qū)，典型的如新城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)城、商貿(mào)城、中央商務(wù)區(qū)等，負(fù)責(zé)整個(gè)園區(qū)的融資、建設(shè)、開(kāi)發(fā)、招商、土地流轉(zhuǎn)等工作，其中最為突出的是大學(xué)城。這種類型下的城市建設(shè)承貸主體與貸款方式較為復(fù)雜，但主要貸款人基本上都是園區(qū)的主管部門或園區(qū)管委會(huì)的翻牌公司，采用土地抵押或政府公司擔(dān)保的形式從銀行貸款進(jìn)行開(kāi)發(fā)。

　　政府以土地使用權(quán)或優(yōu)惠出讓土地為交換條件，要求開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行整體開(kāi)發(fā)與建設(shè)。開(kāi)發(fā)企業(yè)再以土地抵押貸款建設(shè)，一并完成該區(qū)域內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　此外，對(duì)于城市文化生活設(shè)施建設(shè)，主要是學(xué)校與醫(yī)院，多采用財(cái)產(chǎn)抵押的方式直接從銀行貸款。

　　城市建設(shè)投資對(duì)本輪經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要作用

　　城市建設(shè)投資作為政府投資的一部分，其作用與擴(kuò)張性財(cái)政政策一樣，對(duì)拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有加速作用。特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)，一方面直接拉動(dòng)了投資品等生產(chǎn)資料和消費(fèi)資料的大量需求，擴(kuò)大了社會(huì)總需求；另一方面通過(guò)改善投資、生產(chǎn)、生活環(huán)境，吸引社會(huì)投資并擴(kuò)大消費(fèi)需求，進(jìn)一步擴(kuò)大了社會(huì)總需求，從而刺激了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)。

　　城市建設(shè)投資增長(zhǎng)過(guò)快，是拉動(dòng)這次固定資產(chǎn)投資膨脹、部分行業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)的重要原因。按照這次調(diào)查的城市建設(shè)貸款占新增貸款13%的比例測(cè)算，2002年下半年到2004年上半年全國(guó)投向城市建設(shè)的銀行貸款達(dá)到7150億元，已超過(guò)1998～2003年實(shí)施積極財(cái)政政策6100億元的全部國(guó)債建設(shè)投資，是2002年至2004年上半年對(duì)鋼鐵業(yè)貸款850 億元、水泥行業(yè)貸款300億元、電解鋁貸款250億元、汽車工業(yè)貸款200億元的近1600 億元貸款總和的4.5倍。

　　城市建設(shè)貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)較大

　　從宏觀面來(lái)看，城建貸款主要由政府信用做擔(dān)保，大多用于經(jīng)濟(jì)收益低的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，貸款面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)。從微觀面來(lái)看，城建貸款面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)也較為突出。

　　財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重，風(fēng)險(xiǎn)突出。城建貸款中73%投向有社會(huì)效益但經(jīng)濟(jì)上低效益或無(wú)效益的基礎(chǔ)設(shè)施，其中絕大部分需要依靠財(cái)政償還。地方政府通過(guò)各種方式從銀行貸款用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)際是繞開(kāi)《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉債的限制，也脫離了中央政府和人民代表大會(huì)的監(jiān)督，增加了銀行風(fēng)險(xiǎn)，形成隱性赤字和地方債務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年上半年，16個(gè)超特大城市的城建貸款新增額占財(cái)政收入的比重達(dá)到42.9%，潛在著極大的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　信用風(fēng)險(xiǎn)正逐步顯現(xiàn)。當(dāng)前城建貸款的承貸主體主要是政府專門設(shè)立的實(shí)體、項(xiàng)目公司和翻牌公司，普遍著存在行政色彩濃厚，法人治理結(jié)構(gòu)不健全，缺乏足夠的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、信息透明度不高、自籌資金不實(shí)或來(lái)自銀行貸款等問(wèn)題。由于有政府承諾，在貸款發(fā)放過(guò)程中銀行貸前審查不嚴(yán)、貸款擔(dān)保手續(xù)難以落實(shí)、打捆貸款導(dǎo)致借款人和實(shí)際用款人相分離等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。隨著城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和債務(wù)償還期的日益集中，大部分公司資產(chǎn)負(fù)債率較高，還款壓力沉重，以財(cái)政撥款作為第一還款來(lái)源的比重正在逐步上升，信用風(fēng)險(xiǎn)的苗頭初步顯現(xiàn)。

　　法律風(fēng)險(xiǎn)十分突出。現(xiàn)階段城建貸款主要采用“項(xiàng)目資產(chǎn)抵押＋收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押＋政府還款承諾”或“政府性公司保證＋政府還款承諾”兩種擔(dān)保貸款方式，根據(jù)《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》，國(guó)家機(jī)關(guān)除了在經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸外，不能作為保證人。各地政府或財(cái)政機(jī)關(guān)出具的還款承諾不具備擔(dān)保作用，國(guó)家機(jī)關(guān)違法擔(dān)保的，擔(dān)保合同無(wú)效，債權(quán)人、債務(wù)人、擔(dān)保人根據(jù)各自的過(guò)錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。另外，銀行在貸款擔(dān)保中接受作為質(zhì)押的項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)收入權(quán)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)權(quán)，收費(fèi)資金屬于財(cái)政資金，納入政府預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理，以這些收費(fèi)權(quán)作為質(zhì)押缺乏明確的法律依據(jù)。

　　政策風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注。由于城市建設(shè)貸款大多為中長(zhǎng)期貸款，受政策的影響較大。政策性風(fēng)險(xiǎn)可分為兩類：一是國(guó)家宏觀政策調(diào)整帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，包括土地政策、固定資產(chǎn)投資政策、公用事業(yè)收費(fèi)政策的變動(dòng)與調(diào)整等。如2003年下半年，國(guó)務(wù)院作出了治理整頓土地市場(chǎng)秩序的決定后，在以銀行貸款為主的開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中，貸款風(fēng)險(xiǎn)已開(kāi)始顯現(xiàn)。二是由微觀政策的調(diào)整主要是城市當(dāng)局調(diào)整原來(lái)城市規(guī)劃而引致的風(fēng)險(xiǎn)等。

　　貸款集中度高，可能孕育著流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。貸款集中度高表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是借款人的集中，由于城市建設(shè)大多由政府設(shè)立的公司來(lái)承擔(dān)，貸款也向這些公司集中。二是貸款人的集中，貸款主要集中于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與四家國(guó)有商業(yè)銀行。五家銀行占有整個(gè)城市建設(shè)貸款70%以上的份額。三是貸款期限的集中，主要是5年期以上的。這些貸款集中度高的現(xiàn)象，使得銀行資產(chǎn)負(fù)債不匹配的現(xiàn)象更加突出，如遇經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重大變動(dòng)，銀行將可能面臨嚴(yán)重的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

　　土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。一是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的高杠桿率。據(jù)調(diào)查，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)征收土地時(shí)，其支付的征收金80%以上要靠銀行貸款。二是從法律上看，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不僅沒(méi)有土地使用權(quán)，也不具有處置土地使用權(quán)的職能，一旦產(chǎn)生法律糾紛，對(duì)貸款安全將產(chǎn)生不利影響。三是風(fēng)險(xiǎn)很難控制。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為政府的特殊單位，一般是土地管理部門的下屬單位，而土地管理局既是土地轉(zhuǎn)讓與抵押的登記單位，又是土地評(píng)估機(jī)構(gòu)的直接管理者。這種關(guān)聯(lián)關(guān)系使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能夠授意土地評(píng)估機(jī)構(gòu)高估抵押土地價(jià)值，以便通過(guò)土地抵押獲得更多貸款，同時(shí)也可為其繞開(kāi)貸款銀行處置土地大開(kāi)方便之門，致使銀行難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效監(jiān)控。

　　政策建議

　　宏觀上合理調(diào)控城市建設(shè)比重。從投資絕對(duì)額來(lái)看，世界銀行曾在發(fā)展報(bào)告中推薦，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比例應(yīng)占全部固定資產(chǎn)投資的9%～15%，占GDP的3%～5%。考慮到我國(guó)以前城市建設(shè)欠賬較多，可稍高一些。而從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，當(dāng)前城市建設(shè)占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例與城市建設(shè)占GDP的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此比例，在2003年末分別達(dá)到30.3%與12.9%(見(jiàn)表1)。

　　從增長(zhǎng)速度來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)城市化率年均提高1.4個(gè)百分點(diǎn)，每年城市人口增長(zhǎng)約4.5%，即每年為維持當(dāng)前城市設(shè)施的人均占有水平，應(yīng)使城市基礎(chǔ)設(shè)施的年均絕對(duì)增長(zhǎng)量達(dá)到4.5%。同時(shí)考慮到生活水平的提高，要享有更多的基礎(chǔ)設(shè)施，以人均GDP年均增長(zhǎng)9%速度來(lái)看，城市建設(shè)投資增長(zhǎng)應(yīng)保持在13.5%左右(見(jiàn)表2)。但當(dāng)前城市建設(shè)的步伐大大快于需求的增長(zhǎng)。因此，我國(guó)應(yīng)在宏觀上控制城市建設(shè)的總規(guī)模，使其保持在適度的范圍之內(nèi)。

　　短期內(nèi)要加強(qiáng)對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目的控制，謹(jǐn)防其過(guò)快反彈。從當(dāng)前來(lái)看，由于前階段受到控制的項(xiàng)目開(kāi)始上馬，固定資產(chǎn)投資增速有所回升，鋼材價(jià)格大幅反彈，煤電油運(yùn)的“瓶頸”壓力也沒(méi)有明顯緩解。一旦調(diào)控風(fēng)頭過(guò)去，投資就會(huì)迅速反彈。因此要繼續(xù)控制固定資產(chǎn)投資，尤其要堅(jiān)決控制城市建設(shè)項(xiàng)目的投資，嚴(yán)防固定資產(chǎn)投資的反彈。

　　明確地方政府投資的邊界，建立財(cái)政約束機(jī)制下的多樣化的融資渠道。7月26日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中明確提出“政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化”，初步明確了政府投資的邊界，我國(guó)應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)項(xiàng)目可經(jīng)營(yíng)性的高低，進(jìn)一步明確政府僅對(duì)非經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，而對(duì)于可經(jīng)營(yíng)性或可收費(fèi)的，則采用多種方式吸引社會(huì)投資者進(jìn)入，改變以往主要依靠政府投資的方式。同時(shí)通過(guò)對(duì)《預(yù)算法》等相關(guān)條款進(jìn)行修改，允許地方政府發(fā)行市政債券，使地方政府舉債合法化(實(shí)際上地方政府的隱性債務(wù)是很大的)、籌資渠道多元化，并研究建立對(duì)地方政府債務(wù)總量控制的機(jī)制，將其債務(wù)負(fù)擔(dān)限制在償債能力許可的范圍之內(nèi)，遏制其盲目負(fù)債擴(kuò)大投資的沖動(dòng)。

　　明確財(cái)政擔(dān)保的法律效力，增強(qiáng)擔(dān)保的有效性。針對(duì)當(dāng)前城市建設(shè)貸款普遍運(yùn)用的擔(dān)保形式，要盡快解決政府承諾函的法律性質(zhì)和法律效力問(wèn)題，明確政府出具承諾函應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任。同時(shí)要嘗試建立特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的登記部門，明確特許經(jīng)營(yíng)收入質(zhì)押的法律效果，以便銀行正確評(píng)價(jià)和防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。各機(jī)構(gòu)在開(kāi)展城建業(yè)務(wù)時(shí)，也應(yīng)盡量使用《擔(dān)保法》規(guī)定的有效資產(chǎn)作為貸款擔(dān)保，完善擔(dān)保手續(xù)，落實(shí)擔(dān)保責(zé)任，增強(qiáng)擔(dān)保的有效性，控制城建貸款的法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　加強(qiáng)商業(yè)銀行對(duì)城市建設(shè)貸款風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化城市建設(shè)貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目前商業(yè)銀行普遍對(duì)城市建設(shè)貸款中存在的問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，多依靠地方政府提供擔(dān)保與承諾，而不考慮借款人的第一還款來(lái)源。要扭轉(zhuǎn)商業(yè)銀行城建貸款無(wú)風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)小的認(rèn)識(shí)。同時(shí)各行要加強(qiáng)對(duì)貸款項(xiàng)目的評(píng)估與審核，審慎發(fā)放貸款，對(duì)于部分項(xiàng)目不僅要考慮擔(dān)保的情況，還要密切關(guān)注當(dāng)?shù)卣�府的�?cái)力與財(cái)源狀況，謹(jǐn)防不良貸款的再次上升。

　　作者單位：中國(guó)人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司

　　(責(zé)任編輯 趙雪芳)