一名官員學者眼中的土地問題

　　一名“官員學者”眼中的土地問題

　　——專訪浙江省農辦副主任顧益康

　　本刊記者 董樹榮 何曉春

　　“公益用地”與“商業用地”

　　《浙商》：8月23日，國務院向十屆全國人大常委會第十一次會議提請審議土地管理法修正案草案。"修正案草案"對現行《土地管理法》修正的核心內容有兩點，一是辨析了"征用"和"征收"兩個概念的區分，并對原來多次使用"征用"的地方修正為"征收"；二是突出強調了"公益用地"與"商業用地"的區分。您是如何評介這個"修正案草案"的？

　　顧益康：今年全國人大通過的《憲法修正案》和黨的十六屆三中全會，都強調區分"公益用地"和"商業用地"兩個不同概念。我認為，這是抓住了在土地征用制度方面存在問題的關鍵。過去，只要是政府出面征用土地，不管是用于公共事業還是商業或工業，都視作公益用地。這就留下了一個很大的空擋，成為征地失控的一個主要原因之一。新的"土地管理法修正案草案"明確區分"公益用地"與"商業用地"，為建立科學合理的征地機制，提供了法律保障。

　　《浙商》：區分了"公益用地"與"商業用地"后，會不會給征地工作帶來更大的難度呢？比如，征地價格會出現不一致，導致農民對"公益用地"征用的抵觸。

　　顧益康："公益用地"與"商業用地"區分明確后，"商業用地"的征用價格由市場供求關系來決定，政府完全退出，由企業與農民直接談判。但在"公益用地"的征收過程中，政府還要發揮主導作用，利用好土地國有的法律杠桿。但是，即使是公益用地，政府也應該以市場價格補償給農民，不可因公益用地壓低土地價格，不應讓農民成為公益用地的承擔者。不能叫農民為公益事業買單，應該由財政買單。

　　地方政府角色存在矛盾

　　《浙商》：我國一直實行最嚴格的土地保護政策，但實際上土地浪費現象極為嚴重。以至于國務院在今年早些時候不得不采用強硬措施，用"一刀切"的方式，暫停土地審批。您覺得導致這一現象的根本原因是什么？

　　顧益康：原有土地征用制度存在著很大問題，最根本的是地方政府集土地管理保護、執法主體、統一征地行政主體和土地批賣利益主體于一身，并且沒有把土地當作農民的財產，沒有體現農民集體所有制下土地的所有權與財產權。農民在征地中處于被動地位，沒有討價還價的權利，沒有保護自己土地財產的權力。正因為地方政府有絕對權力和巨大利益，農民失去了保護土地的權利，才導致濫征濫用。黨中央國務院為此采用強硬措施，是不得已而為之，但很有必要。

　　《浙商》：在原有的征地方式中，地方政府的角色好象存在較大的問題，似乎成了利益主體。

　　顧益康：地方政府，既承擔保護土地的神圣職能，又承擔了發展經濟的重大任務。這兩大職責，存在著內在的矛盾。政府一方面作為土地管理的主體，但另一方面又是征地的主體，壟斷土地一級市場，同時還是招商引資的主體。上級對地方政府的考核，盡管也有保護土地的要求，但更主要的是對GDP和財政收入的考核。在這情況下，地方政府優先考慮的無疑是如何加快經濟發展，結果是多征地多出讓土地比保護土地更重要。還有一個問題，政府在征地和出讓土地過程中，產生巨大的利差。這個利差幾乎成了地方政府的"第二財政"，而"第二財政"的增長完全取決于土地出讓的多少，這樣必然導致地方政府無節制地出讓土地。

　　以上兩點，說明地方政府具備了出讓土地的權力和內在動力，而土地的需求方明白土地是最稀缺的資源，便有多要土地的強烈欲望。這樣，企業需求土地的欲望與政府出讓土地的意愿形成了很大默契。

　　已征未用的土地數量驚人

　　《浙商》：有人說，土地嚴重浪費現象已經成為二十一世紀中國的一大公害。

　　顧益康：可以這么說。實際上，已征未用的土地數量驚人，工業用地的浪費最為嚴重。在現實中，企業大手大腳地浪費土地與居民住宅用地的緊張形成鮮明的反差。工廠都搞成花園式，一個企業就搞工業園區，實際用地卻不到1/3甚至1/4。政府的形象工程也造成土地的巨大浪費。小小的縣城搞環城公路、世紀大道和大廣場，高速公路旁邊留有50米寬的綠化帶。與之相反，城市的居民小區、街道與農村的社區綠化卻很少。盡管這些地方的容積率很高，但是樓與樓的間距很小，剝奪了居住者的"陽光權"，這就是不以人為本。如果把高速公路的綠化帶放到小區去，人民的生活條件會有很大改善。這說明我們沒有把提高生活質量放在發展的重要地位，與科學的發展觀格格不入。

　　耕地保護上不能搞"一刀切"

　　《浙商》：要從根本上解決“三農”問題，中國經濟要發展，就必然要提高城市化和工業化的水平，但城市化和工業化就必然要占用大量的耕地。因此，在城市化和工業化推進過程中，應當怎樣尋求與保護耕地的平衡點呢？

　　顧益康：暫時停止批準農業用地轉化非農建設用地，是個暫時性過渡性的宏觀調控手段，這個"急剎車"不可能維持太久。耕地是要保護的，但是城市化與工業化更是我國需要積極推進的。生產力和人口布局具有不均衡性，沿海發達地區交通便利、經濟發達，肯定是人口密集的地方，也是工業化和城市化發展水平較高的地方。因此，在耕地保護制度上不能搞"一刀切"。如果一個省內或全國范圍內搞同一個保護耕地的比例，那顯然是不適宜的。比如浙江等沿海發達地區與中西部欠發達地區就應該是不同的。全國各地按同一個85%的基本農田保護比例政策，顯然是不科學的。

　　《浙商》：在同一塊土地上，二、三產業的產出效益、解決就業的能力和創造財富的能量肯定比農業來得大，來得強，來得多，但是工業化、城市化的過度發展，又會帶來諸多社會問題。

　　顧益康：問題是如何提高土地集約利用率，以最少的土地達到工業化和城市化的效益最大化。土地是財富之母，勞動是土地之父。以前在推進工業化城市化的過程中，只考慮土地的非農化，而沒有考慮農民的非農化市民化，出現"要地不要人"的情況。這一點如果不加以遏止，就很可能會出現拉美現象，城市像歐洲，農村像非洲。在城市擴大的同時，必須讓本地農民市民化，讓外地人口本地化。城市經濟的關鍵，是安居樂業的城市居民的擴大。

　　怎樣解決中小企業與家庭工業用地

　　《浙商》：浙江中小企業與家庭工業相當發達，具有村村辦廠、家家辦廠的傳統。將出臺的新的土地管理辦法肯定對供地越來越緊，那么在企業申請用地時，肯定會優先保證大企業用地，中小企業用地則會相對越來越困難。這個問題該如何解決？

　　顧益康：在大中小企業并存的經濟結構中，中小企業的供地問題肯定會突現出來。從發展規律看來，工業企業需要集聚，但眾多家庭工業、中小企業不可能全部集中到城市的開發區或工業園中去。我認為有一定基礎和規模的農村社區可以劃分工業功能區、農業功能區與居住功能區，應該把家庭工業從居住功能區分離出去。工業功能區是集體用地，而不是國有建設用地。中小企業與家庭工業可以通過集體性質的非農建設用地來解決。由農民集體組織建造標準廠房，出租給中小企業與家庭工業，或者直接出租土地給這些企業。這樣對節約、永續利用土地有好處，對提高中小企業土地使用率和保護環境都有好處，對企業對農民對國家都有好處。中小企業與家庭工業集聚區可以由若干個村集中起來，不要村村有工業區，土地指標可以異地使用，應該集中在中心鎮、集鎮或在現有產業基礎好的地方。