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　　一、獲得經濟增長動力和建立自行調整機制是新一輪結構調整的目標

　　結構調整是推動經濟發展的基本因素之一。從一定意義上說，經濟發展是通過結構的規律性調整和轉換而實現的。在結構調整中，通過技術進步、產業轉換、體制和組織創新，一方面形成新的經濟增長點，另一方面淘汰落后生產能力，從而為經濟的進一步發展提供動力。結構調整具有顯著的階段性特征，一次大的經濟結構調整，往往推動一個新的增長階段的形成。

　　“十五”時期進行的新一輪結構調整具有與以往調整不同的特點：

　　首先，是在短缺經濟結束、傳統產業普遍供過于求的背景下進行的推動產業升級的調整。為使今后較長一個時期國民經濟保持較高的增長速度，必須在原有的高增長產業趨于平緩和乏力以后，通過產業升級培育出一批新的高增長產業。

　　其次，是在經濟全球化趨勢加快，我國即將加入WTO的背景下進行的致力于增強國際競爭力的調整。加入WTO利弊如何，很大程度上取決于國內體制改革和結構調整的狀況。要通過“有進有退”的結構性調整，充分發揮我國的比較優勢，從整體上提高我國經濟的國際競爭力。

　　第三，是在技術進步加速，正在對經濟全局產生革命性影響的背景下進行的推動技術升級的調整。發展高新技術產業，縮短與發達國家在一些重要領域的技術差距；用高新技術改造傳統產業；形成基于企業和市場的技術創新與應用機制，是新一輪調整中必須著力解決的問題。

　　第四，是在社會主義市場經濟體制建設取得重大進展，改革進入攻堅階段的背景下進行的旨在形成結構調整新機制的調整。我國經濟結構的不合理及其不斷加劇，很大程度上源于舊體制遺留下來的和經濟轉軌時期新出現的深層次矛盾和問題。既重視結構調整本身，更重視形成結構調整的新機制，應當是新一輪結構調整的顯著特點。

　　從以上幾個特點出發，新一輪結構調整應當設定兩個基本目標：一是通過產業升級、技術升級和提高國際競爭力的調整，使我國經濟獲得在較長一個時期(如10年左右)保持較高發展速度(如7%-8%)的動力；二是通過在調整中加快體制轉軌和制度建設，建立起能夠對結構矛盾作出積極反應和自行調整的新機制。

　　二、產業升級和城市化是新一輪結構調整的主線

　　現階段我國經濟中主要有如下一些結構性矛盾：

　　一是三次產業之間的矛盾。產出結構中的第二產業比重過高，第三產業比重過低；就業結構中第一產業的比重過高，近一半的勞動力停留在農業領域。

　　二是城鄉之間的矛盾。城市化進程落后于工業化進程。部分工業企業(特別是80年代以來“離土不離鄉”的鄉鎮企業)未能充分利用城市的聚集效應。城市類型、功能等方面的結構不合理。

　　三是地區之間的矛盾。東南沿海地區和中西部地區發展差距持續擴大，某些省區內發展嚴重不平衡。行業和區域間也存在著產品與生產要素市場分割現象。

　　四是產品和生產能力結構的矛盾。低技術含量、低附加價值產品和生產能力過剩，高技術含量、高附加價值產品和生產能力不足，過剩與供給不足并存。

　　五是產業組織結構矛盾。生產能力低水平過度重復、分散，大多數達不到規模經濟要求，專業化分工、社會化協作水平較低，尚未形成合理的企業群體結構。

　　六是消費結構矛盾。城鎮居民一般吃、穿、用的需求基本滿足，在向以住、行和提高生活質量的服務性消費為重點的需求結構升級中遇到了體制和政策障礙，出現了“消費斷層”。在農村，由于基礎設施不配套使某些消費難以實現。

　　七是金融結構矛盾。金融機構和金融工具不適應多種所有制經濟發展的要求，國有銀行為主渠道的金融結構主要服務于傳統的國有企業，特別是其中的大企業。在經濟中發揮愈來愈重要作用的非國有企業、中小企業和一些高成長的高新技術企業，則難以獲得有效的金融服務。

　　八是所有制結構矛盾。國有經濟戰線依然過長，有進有退的調整任務仍很艱巨，有效動員社會力量投資的機制尚待形成，企業財產組織形式有待規范和提高。

　　這些結構性矛盾存在著內在聯系。我國統計上將近70%的人口居住在農村，農村人口向非農產業和城市的轉移，是我國工業化進程中最為重要、最為艱難的任務。由此而導致的城鄉結構矛盾，表現在產業和地區層面上，就是三次產業結構矛盾和地區結構矛盾。近年來我國農村人口的收入和消費增速減緩，主要是由于向非農產業轉移的速度減緩。向非農產業轉移速度減緩的直接原因，是城市產業結構升級受阻，特別是在產業升級中具有重要意義的第三產業發展緩慢。城市產業結構升級受阻，則是因為城市居民消費結構升級遇到困難，因為行政性過度重復建設，以及低效率資源(企業及生產要素)的退出障礙。這些問題又與現有的金融結構和所有制結構矛盾密切相關。

　　因此，從解決消費結構升級、行政性過度重復建設和退出障礙入手，推動城市產業結構升級，進而帶動農村人口向非農產業和城市轉移，加快城市化進程，將構成新一輪結構調整的基本內容。如果在新一輪結構調整中有必要找到一條主線的話，產業升級和城市化可以成為一條主線。

　　三、新一輪經濟結構戰略性調整中的五項重要原則

　　新一輪結構調整要把握五項重要原則：

　　第一，正確處理發展與調整的關系，以發展帶動調整，以產業升級帶動低效率資源退出，通過調整形成新的發展動力。新一輪結構調整不能再延續“水多加面，面多加水”的作法，其特點是新的高增長產業的培育與低效率資源的退出并行。在調整中，如果缺少必要的增長速度，缺少高增長接替產業，以及由此帶動的新的消費、投資和就業機會，結構調整將會遇到很大困難，在有些方面甚至根本調不動。另一方面，新一輪調整具有很大的可預見的結構升級潛力，只要調整的方針和措施得當，完全可以期待出現一批高增長產業，為化解存量調整中的矛盾提供空間。當出現由高增長產業帶動的較快發展時機時，必須集中力量解決存量中的矛盾，而不能再將其后推，這一點應當成為新一輪調整與以往調整的重要區別。

　　第二，正確處理改革與調整的關系，以改革促進調整，使新一輪調整與進入世貿組織相呼應，成為促進體制轉軌和制度建設的過程。結構性矛盾產生和長期積累的主要原因，是依然存在的與新的發展階段不相適應的體制和政策。要在結構調整過程中下功夫解決那些制約經濟運行和發展的深層體制和政策難題，通過制度的“破”與“立”，建立能夠對經濟結構自行動態調整的新機制。

　　第三，正確處理政府、企業和市場的關系。以企業為主體，市場為基礎，正確發揮政府在結構調整中指導、規范、協調、服務的職能，為結構調整提供制度保證。新一輪結構調整必須逐步實現調整主體和調整方式的轉變，這對調整效果有著決定性的影響。以企業為主體，主要依托市場力量進行調整，并不是說無需體現國家意志，無需政府的宏觀調控。但政府在結構調整中的主要職責，不再是直接調動社會資源或指揮企業貫徹政府意圖，而是通過政策引導、制定法律法規、信息發布等體現政府意志，創造對結構調整至關重要、企業又無能為力的體制、法制和市場環境，讓企業根據自身狀況、所處行業、競爭形勢作出決策。政府投資應主要集中于提供重要公共產品和服務的部門。對那些涉及國家安全、自然壟斷或提供重要公共產品和服務等市場難以發揮作用的行業，必要時政府應進行干預。

　　第四，正確處理結構調整中經濟、行政和法律手段之間的關系，重點是建立和完善有利于結構調整的法律體系。結構調整中經濟、行政、法律手段都要使用，基礎是經濟手段。行政手段在經濟轉軌時期仍需使用，但合理的使用邊界很難掌握(這正是行政手段過度使用或濫用的原因之一)。因此，經濟和行政手段都要在法律規范的范圍內行事，做到有法可依。有利于結構調整的法律體系建設，既是當前規范調整的依據，也是建立自行調整機制的基礎，應當特別引起重視。

　　第五，正確處理產業進入和退出的關系，既要重視消除“退出市場”障礙，也要重視解決“進入市場”困難。不論是衰退產業的調整，過度重復建設后果的消化，還是低效率企業的淘汰，都需要有一個好的退出機制。退出障礙是低水平生產能力過剩、過度競爭和企業虧損居高不下的重要原因，是結構調整亟待解決的一大難題。要下大功夫消除退出障礙，使產業調整、企業重組和人員流動的外部環境得以根本改觀。另一方面，必須克服某些領域和產業的“進入”困難。目前，在一些產業和服務領域仍然存在對非國有企業、行政性“條塊”之外企業的進入壁壘，中小企業特別是高新技術中小企業的創業環境仍不寬松。培育新的高增長產業，促進高新技術企業的發展，前提是要改善創業環境，形成能有效動員社會力量創業和投資的機制，這就必須放松對市場準入的管制。除極少數必須要由國家專營的領域外，應拆除基于所有制、地區和行業等的進入壁壘，給各類合法企業以公平進入和競爭的機會。參照加入WTO的市場準入原則，允許外資進入的領域，首先應允許國內企業進入。

　　四、正確發揮政府的指導、協調和服務職能

　　新一輪結構調整的基本思路可概括如下：以積極推進產業升級和城市化進程為主線，以企業為主體、市場為基礎，正確發揮政府的指導、協調和服務職能，推動我國經濟進入一個新的較長時間、較高速度的發展時期，并形成與新體制相適應的結構動態調整機制。這一輪結構調整有三個重點：一是在消費結構升級、放松進入管制、技術進步帶動下的產業結構升級；二是進一步打破“條塊”壟斷和壁壘，開放、規范產品和要素市場，鼓勵競爭，促進產業和企業組織的合理化；三是消除產業、企業和人員的退出障礙。簡單地說，就是要解決“產業升級”、“開放市場”和“順利退出”三個問題。

　　結構調整的目標確定以后，調整的實際效果如何，關鍵在于以何種機制進行調整，在于政府轉變職能，正確發揮作用。新一輪結構調整中政府職能應主要體現在如下一些方面。

　　第一，進一步調整國有經濟布局，改組國有企業。要堅持有進有退的方針，采取措施，使國有經濟向國家安全、國民經濟發展有需要，其他所有制經濟不能進入或不愿進入的行業和領域集中，使國有經濟對國家安全和國民經濟發展起到支撐作用。重點搞好涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業以及支柱產業和高新技術領域中的骨干企業，增強國有經濟對國民經濟的控制力。

　　第二，加速政企分開，推進企業制度創新。國有企業的隸屬關系背景已經構成結構調整的障礙。要克服由于條塊隸屬關系給企業跨地區重組帶來的阻力。按照十五屆四中全會《決定》的要求，政府通過出資人代表(機構)行使所有者職能，不再直接管理國有企業。出資人代表沒有行政職能，只以資產保值增值為目標，以經濟原則推進企業重組，排除非經濟因素的干擾。加快國有企業的公司制改制。使企業具有適應動態結構調整的基本體制和組織條件，使投資者的進入和退出簡易可行。

　　第三，進一步開放市場，促進公平競爭和全國統一市場的形成。要打破行政性分割和壟斷，進一步培育和發展產品、資本、勞動力及其他生產要素市場。出臺和完善有利于形成全國性統一市場的法律，提高其權威性。對限制跨地區、跨部門投資和產品銷售的地區、部門政策和法規，要堅決禁止和取消。進一步放松市場進入管制，結合加入WTO的要求，對已有的不符合建立全國性統一市場的法律法規，進行一次全面清理。

　　第四，加快社會保障體系建設，重點解決資金缺口問題。退出障礙主要是人員退出障礙，即人員的社會保障和再就業問題。社會保障體系既有制度建設問題，難度更大的是資金缺口問題。應通過部分國有企業股權減持、國有土地使用權拍賣、發行國債或專項債券、財政列支、征收社會保障稅等短期和中長期的辦法，充實社會保障基金。要盡最大努力，爭取在一個不太長時間內，使新的社會保障體系能夠有效運轉。

　　第五，制定并正確實施經濟發展和結構調整規劃，加強中央政府的調控能力。中央政府結構調整規劃要立足于促進資源在全國范圍內的統一、優化配置。各地規劃應從各自實際出發，發揮比較優勢，防止市場分割、自成體系的傾向，防止已有不合理結構的延續和強化。加強中央政府對跨地區、跨部門的大型基礎設施項目(如機場、港口、道路等)的協調，防止重復建設或“好事難成”現象的發生。

　　第六，制定和實施符合國情的城市化發展戰略。城市化的目標是形成大中小合理布局的城市群落(圈、帶等)。既要積極發展中等城市和小城鎮，對大城市、特大城市也要給予足夠重視，因為它處在城市群落的核心地位。要調整大城市簡單地平面擴張方式，以建設快速軌道交通系統為突破口，發展衛星城，提升城市功能結構，帶動住宅、汽車等方面消費。小城鎮發展要與鄉鎮企業的改造、集聚結合起來，在農民進入非農產業和城市的過程中發揮更大作用。要通過政策引導，吸引民間資金投入各類城市的基礎設施建設。西部開發，從實質上說也是一個推進城市化的過程。

　　第七，抓緊消除制約消費結構升級的體制和政策障礙。住宅、汽車、教育、電訊、計算機、旅游等是現階段城鎮居民消費升級的主要領域，也將成為拉動新的高增長產業的主要力量。這類消費需求有的已具規模，有的正逐步孕育形成，但轉化成現實消費卻遇到了體制和政策的障礙。要調整已過時的與擴大內需相矛盾的抑制性消費政策。發展消費信貸，為居民住、行及其他消費行為提供金融服務。

　　第八，創造立足于企業和市場的技術創新和新技術應用環境。高新技術產業是以創意和知識為資本，以人為載體，哪里創業環境好就可以在哪里扎根。因此，從某種意義上說，它已不再是由政府選擇企業，而是擁有創意和知識的人選擇地區和政府(即創業環境)。對此，政府的主要職能應轉為創造適宜創業和風險投資的環境。哪些是高新技術，哪些是有市場前景的創意，應由市場來判斷，既不應因行政審批而被扼殺，也不應拔苗助長。用高新技術或適用技術改造傳統產業有巨大空間和潛在效益，要采取各種政策措施和途徑鼓勵產、學、研結合，促進企業形成持續的技術進步機制，在企業形成有效的研發體系。對少數具有全局影響的基礎性關鍵技術，可考慮由國家出資組織攻關，其知識產權歸于國家，國內有關企業可以共享。

　　第九，清除企業重組的體制和政策障礙。企業兩極分化后，優勢企業有擴張的欲望，困難企業急于尋求出路，通過企業重組，重新配置資源的社會需求已經形成。政府要制定和完善相關配套法規，改進統計辦法，改革稅收制度，使跨行業、跨地區、跨所有制的企業收購、兼并、聯合及其他形式的重組得以順利進行。既要鼓勵優勢企業兼并其他企業，也要重視“強強聯合”，這已成為經濟全球化背景下國際企業重組的重要特征，是我們應對加入WTO的重要措施。

　　第十，對衰退行業和地區實施必要的退出援助，強制性淘汰落后生產能力要以法律為依據。一些衰退性行業，特別是單一資源性礦區和城市，單靠自身力量難以解決產業退出涉及的一系列問題，其中包括完善社會保障體制、引入新的投資者、培育接替產業、再就業培訓和過渡期的財政來源等，這一過程大體需要10年時間。對這些行業和地區進行必要的政策援助，應當成為國家產業政策的重點。對污染嚴重、浪費資源、危及安全、假冒偽劣及其他危害經濟和社會的產品和企業，應運用多種手段綜合治理，必要時可實行強制性淘汰。但應以有關法律和產品、技術標準為依據，針對行為而不針對某一規模類型的企業。

　　第十一，實行正確的就業戰略和政策，鼓勵勞動密集型產業和中小企業的發展�！笆�五”及以后更長一個時期，我國始終面臨嚴峻的就業壓力。因此，在搞好大企業的同時，要特別重視發展中小企業；在強調發展高新技術產業的同時，絕不能忽視勞動密集型產業的發展。中小企業和第三產業是新增就業崗位的主要來源，勞動密集型產業目前在我國仍具有比較優勢。對勞動密集型產業和中小企業，應在資金、技術、信息等方面給予必要的政策扶持。要重視協調城鄉勞動力就業的關系。一些城市對農村勞動力進城就業的歧視政策應逐步進行調整。

　　第十二，重視并加強政府對企業的信息服務。在宏觀和中長期發展方面，政府占有信息上的優勢，這些信息對企業的正確決策具有重要的引導和指導作用。政府的發展規劃，實質上也是提供一種前瞻性的信息。當政府對企業的直接干預減少以后，信息服務應當成為政府為企業提供的服務中非常重要的部分。為此，政府有關部門應當加強信息的收集、加工，形成順暢的信息傳遞與互動渠道。

　　國務院發展研究中心

　　“我國經濟結構戰略性調整”課題組

　　課題負責人：陳清泰魯志強

　　課題總協調人：劉世錦

　　本報告執筆：劉世錦

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